출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-05-27
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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다음은 해당 논문(서평)을 바탕으로 작성한 심층 분석 기사입니다.
기후변화 대응이 국제 정치경제의 핵심 의제로 부상한 지 수십 년이 흘렀지만, 세계 최대 온실가스 배출국인 중국의 기후 거버넌스가 어떠한 제도적 구조 속에서 작동하고 있는지에 대한 체계적 분석은 여전히 부족하다. Alex Y. Lo와 Chen Xiang이 공저한 『China's Climate Policy: Transition, Governance, and Market』은 이러한 학문적 공백을 메우려는 시도로서, 지난 10여 년간 중국 기후정책의 제도화 과정과 그 구조적 도전을 비판적 시각으로 검토한다. 이 저서는 단순한 정책 기술을 넘어, 중국의 기후 거버넌스를 글로벌 환경정치의 보다 광범위한 맥락 속에 위치시킴으로써 비교정치경제학적 관점에서도 중요한 함의를 제공한다. 특히 2026년 현재 중국이 제15차 5개년 계획(2026~2030)을 본격 가동하고 탄소 이중통제 체제로의 전환을 추진하는 시점에서, 이 책이 제기하는 질문들은 이론적 차원을 넘어 실천적 긴박성을 띠고 있다.
저서의 핵심 강점은 개념적 틀의 정교함에 있다. 저자들은 환경권위주의(environmental authoritarianism), 중앙집권적 발전국가(centralised developmental state), 생태문명론(ecological civilisation)이라는 세 가지 분석 렌즈를 고정된 이념형으로 적용하는 대신, 이를 서로 긴장 관계에 놓인 분석 도구로 활용한다. 이러한 접근은 중국 기후정책의 복잡성을 단일한 설명 틀로 환원하는 오류를 피하면서도, 권위주의 체제하에서의 기후 거버넌스가 갖는 고유한 특성을 포착할 수 있게 한다. 저자들은 중국의 기후 거버넌스가 파편화되고 분야 특수적(domain-specific)인 성격을 띠고 있음을 실증적으로 규명한다. 이는 중앙정부의 의욕적인 탄소중립 목표와 지방정부의 실질적 이행 사이에 존재하는 구조적 격차를 설명하는 데 중요한 단서를 제공한다. 국가배출권거래제(ETS)의 설계와 운영에서도 이러한 단절은 뚜렷하게 나타나는데, 강도 기반의 벤치마크 방식과 무상 할당 중심 구조는 탄소 가격 신호의 효과성을 제한하고 시장 유동성을 저해하는 구조적 한계로 작용하고 있다.
ODA 및 국제 개발협력의 맥락에서 이 책이 갖는 함의는 더욱 크다. 중국은 일대일로(BRI)를 중심으로 글로벌 사우스에 대한 에너지 인프라 투자를 지속해 왔으며, 최근 들어 청정에너지 전환을 전략적 개발 어젠다로 전면에 내세우고 있다. 그러나 국내 기후 거버넌스의 파편성과 중앙-지방 간 이행 격차는 중국이 제시하는 녹색 개발 모델의 신뢰성에 의문을 제기한다. 시민사회의 역할 측면에서도 저서는 중요한 시사점을 제공한다. 동아시아 발전국가 모델하에서 기후정책은 시민적 동원보다는 기술 배치와 국가 역량에 의존하는 경향이 강하며, 공론화 채널은 구조적으로 제한되어 있다. 이는 서구 민주주의 국가에서 기후 거버넌스의 정당성을 구성하는 핵심 요소인 시민사회 참여와 투명성이 중국 맥락에서는 매우 다른 방식으로 작동한다는 점을 상기시킨다. 이러한 제도적 차별성은 국제 기후 협력의 설계, 특히 공동 이행 메커니즘이나 검증 가능한 감축 목표(NDC) 수립 과정에서 반드시 고려되어야 할 변수다.
정책적 함의 측면에서 이 책은 중국 기후정책의 현재와 미래를 평가하는 데 있어 세 가지 구조적 모순을 명확히 드러낸다. 첫째, 재생에너지 투자의 급속한 확대와 석탄 의존의 지속이라는 에너지 딜레마다. 2025년을 기준으로 중국은 세계 재생에너지 설비 용량의 약 40%를 차지하면서도 동시에 전 세계 신규 석탄발전 설비의 절반 이상을 신설하는 이중적 궤적을 유지하고 있다. 둘째, 탄소시장의 제도적 성숙 문제다. 2021년 출범한 국가 ETS는 2026년 현재 철강·시멘트·알루미늄 부문으로 적용 범위가 확대되고 있으나, 총량 절대값 기반 캡(absolute cap) 체제로의 전환은 여전히 진행 중이며, EU 탄소국경조정메커니즘(CBAM)의 완전 시행을 앞두고 시장 개혁의 가속화가 불가피해지고 있다. 셋째, 중앙 목표와 지방 이행 사이의 수직적 거버넌스 격차다. 저자들이 지적하듯, 중국 기후정책의 실질적 효과는 이 수직적 전달 체계의 견고성에 달려 있으며, 현재의 인센티브 구조와 감독 메커니즘만으로는 이를 보장하기 어렵다.
연구자와 실무자 모두에게 이 저서는 중요한 방법론적 교훈을 제공한다. 비서구권 국가의 기후 거버넌스를 분석할 때 보편주의적 가정을 경계하고 제도적 맥락에 민감한 개념적 틀을 구성해야 한다는 점, 그리고 환경권위주의나 발전국가 개념이 중국의 현실을 설명하는 유용한 출발점이 되지만 그것이 변하지 않는 현실의 고정된 묘사가 아닌 분석 도구여야 한다는 점이 그러하다. 실무적으로는 기후 금융, 기술이전, 능력배양을 포함한 대중국 기후 협력 전략이 중국 거버넌스의 파편성과 제도적 복잡성을 전제로 설계되어야 함을 강조한다. 아울러 제15차 5개년 계획이 탄소 강도 목표에서 절대량 감축으로의 전환을 얼마나 명확히 규정하느냐가 향후 글로벌 기후 협상에서 중국의 신뢰성을 가늠하는 핵심 지표가 될 것이라는 점에서, 이 책은 정책 분석가들에게 시의적절하고 분석적으로 탄탄한 지적 자원을 제공한다.