출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-06-01
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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기후변화 대응이 21세기 국제정치경제의 핵심 의제로 자리 잡은 가운데, 세계 최대 온실가스 배출국인 중국의 기후정책 방향은 글로벌 탄소 거버넌스의 성패를 좌우하는 결정적 변수로 부상하고 있다. 중국은 2020년 유엔총회에서 시진핑 주석이 발표한 '이중탄소(双碳)' 목표—2030년 탄소 피크, 2060년 탄소중립—를 국가 전략의 중심축으로 채택함으로써 기후정책이 단순한 환경 의제를 넘어 국가 발전전략과 국제 외교력의 교차점에 놓이게 되었음을 선언하였다. *Journal of Contemporary Asia*에 게재된 이 논문은 이러한 전환기적 맥락 속에서 중국 기후정책의 제도적 구조와 거버넌스 역학, 그리고 시장 메커니즘의 역할을 분석함으로써, 중국 특유의 국가-시장 관계가 기후 전환에 어떠한 방식으로 작동하는지를 심층적으로 규명하고자 한다.
논문의 핵심 주장은 중국의 기후정책이 단순히 환경적 목표를 추구하는 정책 집합이 아니라, 국가 주도의 산업구조 재편과 시장 거버넌스의 재설계를 동시에 수행하는 '전환 프로젝트'라는 점에 있다. 2021년 출범한 전국 탄소배출권거래시장(全國碳排放權交易市場)은 이 논문이 집중적으로 분석하는 제도적 장치로서, 행정 명령 중심의 에너지 규제에서 가격 신호를 매개로 한 시장 기반 배출 감축으로의 전환을 상징한다. 그러나 논문은 이 탄소시장이 온전한 시장 논리로 작동하기보다는 중앙정부의 할당 통제, 지방정부의 산업보호 유인, 국유기업의 시장지배력이 복합적으로 얽힌 '혼합 거버넌스' 구조 안에서 운영된다는 점을 강조한다. 중앙-지방 간 목표 설정과 이행 역량의 괴리, 탄소가격의 낮은 수준과 시장 유동성 부족, 그리고 석탄·철강·시멘트 등 탄소집약 산업에 대한 정치적 보호는 시장 메커니즘의 실질적 효과성을 제한하는 구조적 요인으로 지적된다.
거버넌스 차원에서 논문은 중국 기후정책의 다층적 행위자 구도를 분석한다. 중앙정부—특히 국가발전개혁위원회(NDRC)와 생태환경부(MEE)—는 정책 설계와 목표 설정을 주도하지만, 실제 이행은 자체적인 경제발전 유인을 가진 성(省)급·시(市)급 지방정부에 위임된다. 이 과정에서 탄소감축 목표와 지역 GDP 성장 압력 사이의 긴장은 만성적인 정책 이행 격차를 낳는다. 동시에 국유에너지기업(SOE)은 재생에너지 전환의 핵심 행위자인 동시에 기존 화석연료 이권의 수호자로서 이중적 역할을 수행한다. 논문은 이러한 다층적 거버넌스 구조가 정책 일관성을 약화시키는 한편, 국가가 전략적으로 활용하는 '유연성의 공간'이기도 하다는 점을 지적한다. 시진핑 체제의 중앙집권 강화는 기후정책 이행력을 높이는 동시에, 시장 기반 메커니즘의 자율적 작동을 제약하는 역설적 효과를 낳는다.
이 논문의 분석은 아시아 개발도상국의 ODA 정책 및 기후금융 설계와 밀접한 연관을 갖는다. 중국은 '녹색 일대일로(Green Belt and Road)' 담론을 전면에 내세우며 개발도상국에 대한 기후 관련 개발협력을 확대하고 있으나, 실제 프로젝트 포트폴리오에서는 여전히 석탄발전소와 탄소집약 인프라가 상당한 비중을 차지한다는 비판이 제기된다. 이는 중국의 대외 기후 거버넌스가 국내 전환 정치의 모순을 그대로 투영한다는 점을 시사한다. 또한 중국이 주도하는 아시아인프라투자은행(AIIB)과 신개발은행(NDB)의 녹색금융 기준이 서구 주도의 기후금융 규범과 어떻게 경쟁하고 수렴하는가의 문제는 글로벌 개발협력 거버넌스의 핵심 쟁점으로 부상하고 있다. 시민사회 행위자들의 경우, 중국 내에서는 권위주의적 정치 환경으로 인해 독립적 환경 NGO의 역할이 극도로 제한되는 반면, 국제 기후 시민사회는 중국의 정책 방향에 지속적인 외부 압력을 가하는 구조가 형성되어 있다.
실무자와 연구자의 관점에서 이 논문은 몇 가지 중요한 시사점을 제공한다. 첫째, 기후정책의 효과성은 제도 설계의 기술적 완성도만큼이나 정치경제적 유인 구조의 정합성에 달려 있다는 점이다. 중국 탄소시장의 경험은 시장 메커니즘이 강력한 국가 개입 체제 내에서 어떻게 변형되고 적응하는가를 보여주는 중요한 사례로, 유사한 국가주도 발전 경로를 걷는 아시아·아프리카 개발도상국의 기후 거버넌스 설계에 직접적인 참조 모델이 될 수 있다. 둘째, ODA 공여국과 국제개발기구는 중국의 대외 개발협력이 수원국의 탄소 전환 경로에 미치는 영향을 면밀히 분석하고, 중국 자본과 서구 기후금융이 경합하는 맥락에서 전략적 보완성을 모색할 필요가 있다. 셋째, 향후 연구 의제로는 중국 기후 거버넌스의 중앙-지방 이행 역학, 탄소시장과 산업정책의 교차 효과, 그리고 중국의 국제 기후 규범 형성 참여 방식 변화에 대한 심층 비교 연구가 요청된다. 중국의 기후 전환은 단순한 환경 문제가 아니라 21세기 아시아 정치경제 질서의 재편과 직결된 문제이며, 이에 대한 학술적·정책적 관심은 앞으로 더욱 심화되어야 할 것이다.