출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-06-08
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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중국의 기후 정책이 국제 개발 담론과 글로벌 정치경제 질서에서 차지하는 비중은 날로 커지고 있다. 세계 최대 온실가스 배출국이자 재생에너지 산업의 신흥 패권국으로 부상한 중국의 기후 전환(climate transition) 경로는 단순한 환경 문제의 범주를 넘어 국제 권력 구조, 개발 금융, 그리고 글로벌 거버넌스의 재편과 긴밀하게 맞닿아 있다. 《Journal of Contemporary Asia》 56권 1호(2026)에 게재된 Geoffrey C. Chen의 서평 논문 「China's Climate Policy: Transition, Governance, and Market」은 바로 이 복합적 교차점을 분석의 출발점으로 삼는다. 이 연구는 중국의 기후 정책을 에너지 전환(transition), 거버넌스(governance), 탄소 시장(market)이라는 세 축으로 분해함으로써, 그간 환경공학적 시각이나 외교 담론에 머물러 있던 논의를 정치경제학적 분석의 장으로 끌어올리는 데 기여한다. 특히 중국의 '쌍탄소(雙碳)' 목표—2030년 탄소 피크, 2060년 탄소 중립—가 선언적 공약에 그치지 않고 국내 산업 구조, 지방 거버넌스, 금융 시장과 어떻게 상호작용하는지를 체계적으로 조망한다는 점에서 이 연구의 의의는 크다.
논문이 분석하는 핵심 주장은 중국의 기후 전환이 단일한 중앙집권적 정책 결정의 산물이 아니라, 중앙-지방 간 복잡한 긴장 관계와 협상의 결과물이라는 점이다. 중국 전국탄소배출권거래제(National ETS)는 2021년 공식 출범 이후 단계적으로 적용 부문을 확대하고 있으며, 2025~2026년에는 철강, 시멘트, 전해알루미늄 등 3개 주요 산업군이 새롭게 편입됨으로써 규제 범위가 전 세계 어떤 탄소 시장보다도 광대한 규모로 성장하고 있다. 그러나 이 과정에서 할당 방식이 배출 집약도(intensity-based) 기준에 머물고 있어 절대량 상한(absolute cap)으로의 전환이 지연되고 있다는 구조적 한계 역시 논문은 주목한다. 탄소 가격이 2025년 기준 톤당 약 100위안(13유로) 수준으로 EU ETS의 절반에도 미치지 못하는 현실은, 중국의 탄소 시장이 단순한 환경 규제 수단을 넘어 산업 경쟁력과 경제 성장이라는 복합 목표를 조율하는 정치경제적 도구로 기능하고 있음을 시사한다. 아울러 거버넌스 측면에서는 기후 예외주의(carbon exceptionalism)를 둘러싼 중앙정부와 지방정부 간 경쟁적 해석이 정책 이행의 일관성을 저해하는 구조적 요인으로 작동한다는 점도 주요 발견으로 제시된다.
이러한 분석은 ODA(공적개발원조), 시민사회, 지역 정치경제라는 광범위한 맥락과도 깊게 연결된다. 첫째, 중국의 에너지 전환 전략은 글로벌 개발 금융 지형을 근본적으로 재구성하고 있다. 중국이 태양광 패널, 전기차 배터리, 풍력 설비 등 청정기술에 대해 제공하는 국가 보조금은 단순한 국내 산업 육성 정책을 넘어, 개발도상국의 에너지 인프라 구축과 맞닿는 새로운 형태의 그린 ODA 경쟁을 촉발시키고 있다. 서방 공여국들과의 그린 금융 주도권 경쟁은 수원국 입장에서 복수의 협력 선택지를 제공하는 동시에, 조건부 원조와 표준 채택 문제를 둘러싼 새로운 정치적 긴장을 야기한다. 둘째, 중국의 기후 거버넌스 모델은 시민사회의 역할을 철저히 국가 주도 프레임 내에 위치시키는 방식으로 작동한다. 독립적 환경 NGO의 역할은 제한적이며, 기업과 지역 행위자들이 탄소 시장의 주된 비국가 행위자로 기능한다는 점은 서구적 시민사회 모델과 뚜렷이 구별되는 특성이다. 이는 아시아 지역 기후 거버넌스 연구에서 '시민사회'의 개념적 재정립이 필요함을 암시한다.
정책적 함의의 측면에서 이 연구는 여러 층위의 중요한 시사점을 제공한다. 무엇보다, 중국 탄소 시장의 급속한 확대는 국제 탄소 가격 연계(carbon price linkage) 논의를 더 이상 미룰 수 없는 현실적 과제로 만들고 있다. EU의 탄소국경조정제도(CBAM)가 2026년부터 본격 적용되는 상황에서, 중국의 ETS 가격 수준과 규제 방식이 글로벌 무역 규범 및 WTO 체제와 어떻게 정합성을 유지할 것인지는 양자·다자 협상의 핵심 의제로 부상하고 있다. 또한 논문이 지적하는 다층적 기후 거버넌스(multi-level climate governance)의 긴장 구조는 중국의 탄소 중립 목표 달성 가능성에 대한 낙관적 예측에 경고를 보낸다. 지방정부의 GDP 성장 유인과 중앙정부의 탈탄소화 목표 사이의 구조적 균열은 정책 이행 과정에서 지속적인 마찰 요인으로 작용할 것이며, 이를 해소하기 위한 재정 이전 메커니즘과 성과 평가 체계의 정밀한 설계가 요구된다.
실무자와 연구자를 위한 미래 지향적 시사점은 크게 세 방향으로 수렴된다. 첫째, ODA 실무자들은 중국의 그린 금융이 단순한 환경 지원을 넘어 지정학적 영향력 확장의 수단으로 작동할 수 있음을 인식하고, 수원국의 에너지 전환을 지원하는 원조 프로그램 설계에서 중국 모델과의 경쟁적 보완 구도를 전략적으로 고려해야 한다. 둘째, 아시아 지역 정치경제 연구자들은 기후 거버넌스를 독립 변수로 다루는 데 그치지 않고, 이를 국가-시장-시민사회 삼각 관계의 변환을 추동하는 핵심 동력으로 위치시키는 이론적 갱신이 필요하다. 중국의 사례는 권위주의 체제 하에서도 시장 메커니즘을 통한 탈탄소화가 일정 수준 진행될 수 있음을 보여주지만, 동시에 그 한계와 왜곡 가능성도 함께 드러낸다. 셋째, 탄소 시장의 글로벌 확산이라는 맥락에서 개발협력 기관들은 파트너 국가들의 탄소 계량·보고·검증(MRV) 역량 강화 프로그램에 더 적극적으로 투자해야 하며, 이는 향후 국제 탄소 가격 연계 논의에서 개발도상국들이 자국의 이해를 방어할 수 있는 기반이 된다. 중국의 기후 전환 실험은 아직 진행형이며, 그 귀결은 국제 개발 질서와 글로벌 기후 거버넌스의 미래를 함께 결정지을 것이다.