출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-06-15
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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중국의 기후 정책이 국제 개발협력 및 지구 정치경제 질서에서 차지하는 의의는 단순한 환경 문제를 넘어서 거버넌스의 구조적 전환, 탄소 시장의 제도화, 그리고 국가자본주의와 시장 메커니즘 사이의 복합적 긴장 관계를 총체적으로 포괄한다. 《Journal of Contemporary Asia》에 게재된 이 연구는 중국의 기후 전환 정책이 어떠한 거버넌스 논리에 의해 추동되고 있으며, 시장 기반 도구들이 당국가(party-state) 체계 내에서 어떻게 배태되고 작동하는지를 비판적으로 분석한다. 특히 2020년 시진핑 주석이 유엔총회에서 천명한 '이중 탄소(双碳)' 목표—2030년 이전 탄소 배출 정점 도달 및 2060년 탄소 중립 달성—는 이후 중국 기후 정책의 근본 준거로 자리잡았으며, 이를 실현하기 위한 탄소 시장 설계와 산업 구조 전환의 궤적은 오늘날 아시아 정치경제 연구에서 가장 중요한 분석 대상 가운데 하나가 되었다.
본 연구의 핵심 주장은 중국의 기후 전환 정책이 신자유주의적 탄소 시장 원리와 발전국가적 산업 정책의 이중 논리를 동시에 내포하고 있다는 점이다. 중국의 전국 탄소 배출권 거래제(ETS)는 세계 최대 규모로 운영되고 있으며, 초기에는 탄소 집약도(intensity-based) 방식의 배출권 할당을 채택하였다. 이 방식은 기업의 생산량에 연동하여 배출권을 분배함으로써 산업 성장을 제약하지 않는 구조를 유지했다. 그러나 2025년 8월 중국 공산당 중앙위원회와 국무원이 공동 발표한 「녹색 저탄소 전환 추진 및 전국 탄소 시장 건설 강화에 관한 의견」은 이러한 접근법에 결정적 전환점을 예고하였다. 동 정책 문서는 2027년을 기점으로 배출 안정화 부문부터 절대 배출량 상한제(absolute cap)로의 단계적 이행을 천명하였고, 2030년까지 경매 방식을 포함한 혼합 할당 체계와 신뢰성 있는 자발적 탄소 시장(CCER)의 완성을 목표로 제시하였다. 더불어 2035년 NDC에서는 정점 배출량 대비 7~10%의 절대적 온실가스 감축을 최초로 공약함으로써, 중국의 기후 거버넌스가 양적 성장 중심의 패러다임에서 구조적 탈탄소화 체계로 전환 중임을 확인하였다.
이러한 중국의 기후 거버넌스 전환은 ODA 패러다임 및 글로벌 시민사회의 맥락에서도 중대한 함의를 지닌다. 중국은 아시아·아프리카 전역에 159개 이상의 해외 산업 단지를 조성하고 있으며, 최근 들어 이 단지들은 제조업 허브에서 저탄소 기술 거점으로 변모하고 있다. 이는 중국의 '녹색 개발협력'이 단순한 재정 지원을 넘어 기술·표준·거버넌스 규범의 이전을 동반하는 복합 개발 전략으로 발전하고 있음을 시사한다. 중국 녹색 금융 정책 역시 국무원이 직접 설계하고 당 조직을 통해 집행되며, 국영기업·정책은행·지방정부가 주도하는 녹색채권 발행 구조는 글로벌 민간 자본을 공공 투자에 보완적으로 흡수하는 방식으로 설계되어 있다. 시민사회 관점에서 볼 때 이 구조는 의사결정의 투명성과 이해관계자 참여 메커니즘 면에서 서구 주도의 기후 거버넌스 규범과 현저히 다른 양식을 보이며, 이는 개발협력 규범의 다원화 혹은 경합이라는 국제 관계론적 논쟁과 깊이 연결된다.
정책적 함의의 측면에서 이 연구는 몇 가지 중요한 지점을 제기한다. 첫째, 중국 ETS의 다층 거버넌스 구조—생태환경부(MEE), 성급, 시급—는 중앙 집권적 목표 설정과 지역 분권적 이행 사이의 생산적 긴장 속에서 운영되며, 이 구조는 하위 정부 행위자의 역량 및 유인 설계에 따라 정책 효과가 크게 달라진다는 점을 보여 준다. 둘째, 배출권 가격 수준이 2025년 기준 톤당 70.78위안(약 9.85달러)에 머물고 있는 현실은, EU ETS 가격과 비교할 때 탄소 비용의 실질적 내재화가 아직 충분하지 않음을 드러낸다. 2026~2027년을 전후하여 시장이 공급 과잉에서 순 적자로 전환될 것으로 전망되는 상황에서, 정부의 개입 여부 및 방식이 탄소 시장의 신뢰성에 결정적 영향을 미칠 것이다. 셋째, EU의 탄소국경조정제(CBAM) 시행 이후 중국 산업계의 탄소 비용 부담이 대외적 통상 압력과 결부되면서, 내부 기후 거버넌스의 강화와 국제 통상 규범과의 정합성 확보라는 이중 요구가 정책 입안자들에게 복합적 도전을 제기하고 있다.
실무자와 연구자에게 이 연구가 던지는 미래 지향적 시사점은 다층적이다. 국제 개발협력 실무의 관점에서는, 중국 기후 정책의 전환이 수원국에 대한 녹색 기술 이전과 표준 확산의 경로를 어떻게 재편할 것인지 면밀히 추적할 필요가 있다. 특히 동남아시아·남아시아 개도국의 에너지 전환에 중국의 금융 및 기술 공급 구조가 미치는 영향은 단순한 ODA 수원 분석을 넘어 규범 수용과 거버넌스 이식의 문제로 확장된다. 학문적으로는 국가자본주의·발전국가론·녹색 전환 연구 간의 이론적 교차점을 보다 정교하게 탐구하는 비교 정치경제 연구가 요청된다. 중국의 경험은 국가가 주도하는 탄소 시장이 시장 효율성과 국가 전략을 어떻게 결합할 수 있는지를 보여주는 중요한 사례이지만, 동시에 투명성 부족, 시민사회 배제, 집행의 일관성 결여라는 구조적 취약점도 노정한다. 따라서 중국 기후 전환의 성패는 기술적·시장적 도구의 설계 수준만이 아니라, 정치적 의지와 제도적 역량이 어떻게 지속적으로 결합되느냐에 달려 있으며, 이는 아시아 정치경제 연구의 핵심 의제로 남을 것이다.