출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-06-16
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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중국의 기후정책이 국제 개발협력 및 글로벌 정치경제 질서에서 차지하는 비중은 그 어느 때보다 막중하다. 2021년 파리협정 체제의 정착과 함께 탄소중립을 향한 국제적 압력이 거세지는 가운데, 세계 최대 온실가스 배출국인 중국이 어떠한 정책 경로를 선택하느냐는 단순히 일국의 환경 문제를 넘어 글로벌 기후 거버넌스의 향방을 결정짓는 핵심 변수로 작용한다. *Journal of Contemporary Asia*에 게재된 "China's Climate Policy: Transition, Governance, and Market"은 바로 이 지점에서 시의성과 학문적 가치를 동시에 획득한다. 이 논문은 중국의 기후정책을 단순한 환경 규제의 집합으로 바라보지 않고, 국가 거버넌스 구조의 재편, 시장 메커니즘의 설계, 그리고 체제 전환이라는 세 축의 상호작용으로 분석한다. 이는 중국 연구와 기후정치경제학의 간극을 메우려는 야심 찬 시도로, 아시아 지역 정치경제 연구에 새로운 분석 틀을 제공한다.
논문의 핵심 주장은 중국의 기후정책이 단일한 하향식 명령 체계가 아니라, '녹색 권위주의(green authoritarianism)', '녹색 국가 조정(green state-steering)', '녹색 경제 계획(green economic planning)'이라는 세 가지 상호 보완적 논리의 결합으로 작동한다는 데 있다. 첫째, 녹색 권위주의는 선거 주기에 구속받지 않는 중국의 정치 구조가 장기적 기후 목표 설정에 유리하게 작용함을 포착한다. 중국공산당 중앙위원회와 국무원이 2025년 8월 공동 발표한 '녹색·저탄소 전환 촉진 및 국가탄소시장 강화에 관한 의견'은 이러한 집권적 의지 표명의 전형적 사례다. 둘째, 녹색 국가 조정은 중앙과 지방 정부, 그리고 민간 행위자 간 복합적 관계 속에서 기후 우선순위가 조율되는 방식을 설명한다. 생태환경부(MEE)가 전국적 규칙을 제정하면 성급 기관이 배출권 관리와 MRV(측정·보고·검증) 체계를 담당하고, 시급 기관이 개별 배출 기업을 직접 관리하는 다층적 거버넌스 구조가 이를 잘 보여준다. 셋째, 녹색 경제 계획은 '중국제조 2025' 같은 산업정책이 기후 거버넌스와 맞물리며 저탄소 산업을 전략적으로 육성하는 방식을 분석한다. 논문은 이 세 논리가 때로는 상충하고 때로는 상승작용을 일으키며 중국 기후정책의 독특한 궤적을 형성한다고 주장한다.
시장 메커니즘 측면에서 논문은 중국 국가탄소배출권거래제(ETS)의 진화 과정을 심층적으로 분석한다. 2021년 발전 부문 단독으로 출범한 중국 국가 ETS는 2024년 기준 연간 거래량 1억 8,900만 tCO₂e, 거래액 25억 달러를 달성하며 세계 최대 탄소시장의 위상을 확립했다. 2025년 3월에는 철강·시멘트·알루미늄 제련 산업이 편입되어 국가 전체 CO₂ 배출량의 60% 이상을 포괄하게 되었다. 그러나 논문이 주목하는 것은 이러한 외형적 성장 못지않게, 시장 설계의 근본적 전환, 즉 배출 강도 기반 할당에서 절대량 기반 총량 규제로의 이행이다. 현재 중국 ETS는 에너지 집약도(GDP 단위당 탄소배출) 감축 목표와 연동된 강도 기반 벤치마크를 채택하고 있어, 생산량이 증가할 경우 실제 배출량이 늘어나도 할당량이 증가하는 구조적 한계를 안고 있다. 논문은 2027년까지 안정적 배출 부문을 대상으로 절대량 규제를 우선 적용하고 2030년까지 총량 규제 기반 시장을 완성하겠다는 로드맵이 이러한 한계를 극복하는 결정적 전환점임을 강조한다.
이러한 중국의 기후정책 전환은 ODA(공적개발원조), 시민사회, 지역 정치경제의 광범위한 흐름과 복잡하게 교차한다. 세계은행은 'China Partnership for Market Implementation' 프로젝트(P504267)를 통해 중국 탄소 가격 제도 강화에 직접 관여하고 있으며, 이는 다자개발은행이 단순한 자금 지원을 넘어 제도 설계와 역량 강화의 파트너로 기능함을 보여준다. 또한 EU 탄소국경조정제도(CBAM)의 전면 시행이 임박함에 따라 중국의 수출 산업계는 자국 탄소 가격의 국제적 통용 가능성과 탄소 발자국 인증 체계 구축에 강한 이해관계를 갖게 되었다. 한편 시민사회 차원에서는 신재생에너지 기업과 화석연료 기업 간의 정책 입장 차이가 전국인민대표대회 등 공식 채널을 통해 가시화되고 있다. 오일·가스 섹터는 수소 인프라와 가스발전 지원을 강하게 로비하는 반면, 태양광·배터리 기업들은 탄소시장 확대와 녹색 전력 인증 국제화를 지지하는 등 기후정책을 둘러싼 이해관계자 지형이 점차 다층화되고 있다.
정책적 함의 측면에서 이 연구는 몇 가지 중요한 시사점을 제공한다. 우선 중국의 '이중 통제(dual control)' 패러다임이 에너지 소비량 통제에서 탄소 배출량 통제로 전환되는 2026년을 기점으로, 지방정부와 개별 기업 수준의 구체적 이행 메커니즘이 어떻게 작동하는지를 면밀히 추적해야 할 필요성을 제기한다. 15차 5개년 계획(2026~2030)은 처음으로 산업계와 지방정부에 총배출량 상한선을 부과하는 구속력 있는 의무를 도입한 만큼, 이 하향 전달 과정에서의 이행 격차와 거버넌스 공백이 향후 핵심 연구 의제가 될 것이다. 또한 탄소 시장의 가격 형성 메커니즘이 실질적 감축 유인을 제공하는지, 아니면 형식적 준수에 그치는지의 문제는 시장 설계의 효과성 평가라는 차원에서 비교 연구의 중요한 사례를 제공한다.
미래 지향적 시사점으로서, 이 논문은 실무자와 연구자 모두에게 중국 기후정책을 '예외적 권위주의 사례'가 아닌, 국가 주도 시장 형성과 다층 거버넌스의 보편적 논리 속에서 분석할 것을 촉구한다. 한국을 비롯한 동아시아 국가들은 중국 ETS의 확장과 국제화 전략에 직접적 영향을 받는 위치에 있으며, 향후 동북아 탄소시장 연계 가능성을 고려할 때 중국 탄소 거버넌스의 제도적 설계와 MRV 체계에 대한 정밀한 이해가 필수적이다. 개발협력 연구자들에게는 세계은행-중국 탄소시장 파트너십 사례가 보여주듯, ODA가 기후 거버넌스 제도 구축의 촉진자로 기능하는 새로운 협력 모델에 주목할 것을 권고한다. 결국 이 논문이 제시하는 '전환-거버넌스-시장'의 삼각 분석 틀은 중국에 국한되지 않고, 신흥 경제국 전반의 기후정책 전환을 이해하는 데 광범위하게 적용 가능한 분석 도구로서 학문적 가치를 지닌다.