출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-06-19
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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중국의 기후 정책은 오늘날 국제 개발 협력 및 글로벌 정치경제 논의의 핵심 의제로 부상하고 있다. 세계 최대 온실가스 배출국인 중국이 어떠한 거버넌스 구조와 시장 메커니즘을 통해 저탄소 전환을 추진하는지는 단순한 환경 문제를 넘어, 국제 개발 협력 체계, 글로벌 공급망 재편, 그리고 개발도상국을 향한 녹색 원조의 방향성을 근본적으로 규정하는 구조적 변수다. 특히 중국이 파리협정 이후 자국의 기후 목표를 국가 경제 계획과 통합하는 방식, 그리고 시장 기제와 국가 주도 거버넌스를 혼합하는 독특한 접근법은, 서구 자유주의 기후 거버넌스 모델과는 구별되는 대안적 경로로서 학술적·정책적 주목을 받고 있다. 《Journal of Contemporary Asia》에 수록된 이 논문은 바로 이러한 전환, 거버넌스, 시장의 삼각 구도를 분석 축으로 삼아, 중국 기후 정치경제의 심층 구조를 해부한다.
논문의 핵심 주장은 중국의 기후 정책이 단일한 중앙집권적 명령 체계로 환원될 수 없으며, 분권화와 집권화의 이중적 긴장 속에서 진화해 왔다는 것이다. 중국의 환경 거버넌스는 지난 수십 년간 제도적 분권화 추세와 함께 시장 기제 도입을 통한 혼합형 거버넌스로 이행해 왔다. 탄소 배출권 거래제(ETS)는 이 혼합형 거버넌스의 대표적 산물로, 중앙정부가 규제 틀과 총량 목표를 설정하고 지방정부가 실행을 담당하는 다층적 구조를 취한다. 그러나 논문은 이 거버넌스 전환이 완전히 개방적인 포용성을 달성하지 못하고 있다는 점을 날카롭게 지적한다. 시장 기제와 협력적 거버넌스가 강조됨에도 불구하고, 실질적으로 참여하는 비국가 행위자의 범위는 국유기업(SOE)과 정치적으로 연결된 일부 민간 행위자에 편중되어 있으며, 시민사회 조직의 의미 있는 참여는 여전히 제한적이다. 이는 '협력적 전환'이라는 수사와 실제 거버넌스 구조 사이의 간극을 드러내는 핵심적 발견이다. 2026년부터 시행되는 제15차 5개년 계획에서는 에너지 소비 이중통제에서 탄소배출 이중통제로의 전환, 즉 탄소집약도뿐 아니라 총배출량 상한을 구속력 있는 목표로 설정하는 방향으로 거버넌스 패러다임이 이동하고 있다는 점도 논문의 중요한 분석 대상이다.
중국의 기후 거버넌스 전환은 ODA 및 글로벌 시민사회의 광범위한 흐름과 복합적으로 연계된다. 첫째, 중국은 일대일로(BRI) 이니셔티브를 통해 개발도상국에 상당한 규모의 녹색 금융 및 청정에너지 투자를 확대하고 있으며, 이는 서방 주도의 다자 ODA 체계와 경쟁하는 동시에 보완하는 이중적 역할을 수행한다. 중국이 자국 탄소시장을 국제화하고 EU 탄소국경조정메커니즘(CBAM)에 대응하는 방식은 향후 개발도상국의 무역 조건과 녹색 전환 비용을 구조적으로 규정할 것이다. 둘째, 시민사회 참여의 한계라는 문제는 글로벌 기후 거버넌스 담론에서 중요한 쟁점으로 떠오른다. 국제 기후 협약은 시민사회의 감시 기능과 다중이해관계자 참여를 거버넌스 정당성의 핵심으로 간주하지만, 중국 모델은 이 원칙을 전략적으로 선별 수용하는 방식을 취한다. 이는 국제 시민사회가 중국과 어떤 방식으로 기후 협력을 구축해야 하는가에 대한 근본적인 질문을 제기한다. 셋째, 탄소시장 메커니즘의 확산—현재 전력 부문에서 시작해 철강, 시멘트, 알루미늄 등으로 부문 확대가 진행 중—은 아시아 지역 정치경제에서 시장 규율과 국가 산업 정책의 새로운 결합 방식을 예시하며, 다른 신흥국에도 중요한 정책 참고 사례가 된다.
정책적 함의의 측면에서 이 논문은 몇 가지 중요한 시사점을 제공한다. 우선, 중국 탄소시장의 설계와 확장 궤적은 국제 탄소시장 연계 논의에서 중국의 협상력과 기준 설정 능력을 크게 강화시킬 가능성이 있다. 2025년 국가 ETS의 연간 거래량이 급증하고 탄소가격이 상승 추세를 보이는 상황에서, 중국 탄소시장은 더 이상 서방 기후 외교의 주변부가 아니라 글로벌 탄소 거버넌스의 또 다른 중심축으로 기능하기 시작했다. 둘째, '쌍탄소' 목표(2030년 탄소 피크, 2060년 탄소 중립)의 달성 여부는 단순한 중국 내부 문제를 넘어 글로벌 기후 목표 달성과 직결된다. 중국이 경제 성장 유지와 배출 감축의 균형을 어떻게 조율하는지는 다른 개발도상국들이 기후 목표와 개발 의제를 어떻게 설정할지에 대한 강력한 선례를 형성한다. 셋째, 거버넌스 구조에서 국유기업 편향성과 시민사회 배제가 지속된다면, 이른바 '정의로운 전환(just transition)'의 실현 가능성은 제한적일 수 있다. 특히 철강·시멘트 등 탄소집약 산업 종사자들에 대한 사회적 보호와 지역 불균형 문제가 탄소시장 확대 과정에서 적절히 다뤄지지 않는다면, 중국 내 기후 정책의 사회적 정당성은 취약해질 수 있다.
연구자와 개발협력 실무자 모두에게 이 논문은 중국 기후 정치경제에 대한 단순화된 시각을 경계하도록 촉구한다. 중국을 '기후 악당' 혹은 '녹색 패권' 어느 하나로 규정하는 이분법적 틀은 실제 정책 현실의 복잡성을 놓친다. 향후 연구는 중국 탄소시장의 지방 수준 이행 격차, 국유기업과 민간기업 간의 탄소 규제 형평성, 그리고 국제 탄소시장 연계가 저소득 개발도상국에 미치는 구조적 영향에 주목할 필요가 있다. 개발협력 실무자들에게는 중국 주도의 녹색 금융 및 기술 이전 프로그램에 참여할 때, 단순한 자금 규모가 아니라 거버넌스 포용성, 시민사회 참여 공간, 그리고 현지 역량 강화 여부를 평가 기준으로 설정하는 것이 필수적이다. 제15차 5개년 계획이 본격 시행되는 2026~2030년은 중국 기후 거버넌스의 실질적 이행 역량을 검증하는 결정적 시기가 될 것이며, 이 기간의 경험은 아시아 및 글로벌 기후 정치경제 연구의 핵심 사례로 축적될 것이다.