출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-06-23
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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중국의 기후 정책은 단순한 환경 거버넌스의 문제를 넘어, 국제 개발협력 질서와 글로벌 정치경제 구조를 재편하는 핵심 변수로 부상하고 있다. 2020년 시진핑 주석이 유엔 총회에서 선언한 '이중 탄소 목표(双碳目标)', 즉 2030년 탄소 배출 정점 도달과 2060년 탄소 중립 달성이라는 공약은, 세계 최대 온실가스 배출국이자 동시에 최대 재생에너지 투자국이라는 중국의 이중적 위상을 극명하게 드러낸다. 《Journal of Contemporary Asia》에 게재된 이 연구는 중국의 기후 정책을 전환(transition), 거버넌스(governance), 시장(market)이라는 세 가지 분석 축을 중심으로 고찰함으로써, 기존 서방 중심의 기후 거버넌스 담론이 포착하지 못했던 중국 특수적 경로의 구조적 특성과 국제적 함의를 체계적으로 해명하고 있다. 이 연구는 특히 개발도상국의 정치경제 및 남남협력(South-South Cooperation) 맥락에서 중국 기후 정책의 파급력을 평가하는 데 있어 중요한 이론적·실증적 준거를 제공한다.
이 논문의 핵심 주장은 중국의 기후 전환이 시장 자율화가 아닌 당-국가(party-state) 주도의 능동적 개입과 행정적 동원 체계를 통해 추동된다는 점에 있다. 2021년 출범한 전국 탄소배출권 거래제(ETS)는 표면적으로 시장 메커니즘을 채택하고 있으나, 그 설계와 운용은 국가발전개혁위원회(NDRC)와 생태환경부(MEE)를 중심으로 한 중앙집권적 규제 체계에 깊숙이 내재되어 있다. 전력 부문에만 우선 적용된 이 탄소 시장은 할당량 설정, 검증 체계, 시장 감독 등 제도적 인프라 전반에서 국가의 통제력이 일관되게 관철되는 구조를 갖는다. 논문은 이를 '시장적 거버넌스'가 아닌 '거버넌스에 의한 시장 구성'으로 개념화하며, 신자유주의적 환경 거버넌스 모델과의 본질적 차별성을 강조한다. 아울러 중앙-지방 간 이익 갈등, 특히 석탄 의존 내륙 성(省)과 청정에너지 선도 연안 성 사이의 구조적 긴장이 정책 실행의 불균등성을 낳는 핵심 변수로 분석된다.
중국의 기후 거버넌스는 국내 정치경제 구조를 재편하는 동시에, ODA 및 개발금융의 패러다임 전환과 긴밀하게 연동되어 있다. 일대일로(BRI) 이니셔티브를 통해 아시아, 아프리카, 라틴아메리카의 100여 개국에 인프라 금융을 제공해온 중국은 최근 '녹색 BRI' 담론 아래 석탄 발전소 해외 신규 건설 중단(2021), 녹색 금융 가이드라인 도입 등 일련의 정책 전환을 추진하고 있다. 그러나 이 전환의 실질적 이행 수준과 수원국에 대한 실제 영향은 여전히 논쟁적이다. 공적개발원조(ODA) 연구의 관점에서 볼 때, 중국의 개발금융은 DAC(개발원조위원회) 기준을 따르지 않는 비전통 공여국 모델로서, 기후 조건부(conditionality)의 부재가 단기적으로는 수원국의 자율성을 높이지만 장기적으로는 저탄소 경로 이탈 위험을 내포한다는 이중적 평가를 받는다. 이 논문은 이러한 맥락에서 중국의 기후 정책 전환이 단지 자국 내 에너지 구조 조정에 그치지 않고, 글로벌 기후금융 거버넌스 전반의 재구성을 추동하는 지정학적 행위임을 논증한다.
정책적 함의의 측면에서, 이 연구는 기존 기후 거버넌스 이론이 서구 선진국의 제도적 경험을 보편 규범으로 전제해온 인식론적 편향을 비판하며, 발전국가(developmental state) 맥락에서의 기후 전환 경로를 재이론화할 필요성을 제기한다. 특히 국가-시장 관계의 재구성이라는 관점에서, 중국의 사례는 고도로 집중된 국가 역량이 단기간에 산업 구조를 전환시킬 수 있는 가능성과, 동시에 그 과정에서 시민사회의 참여 제한 및 취약계층의 '정의로운 전환(just transition)' 배제 위험을 병존시킨다는 점을 보여준다. 국제기후협상 무대에서 중국의 협상력이 자국 국내 정책의 신뢰성에 의해 규정된다는 점을 고려할 때, ETS의 실효성 제고와 비전력 부문으로의 확대 여부는 파리협정 이행 체계 전반의 신뢰성에 직결되는 국제 정치경제적 사안이기도 하다. 또한 시민사회 단체들의 기후 감시 및 옹호 활동이 제도적으로 제약된 환경 속에서 어떻게 유의미한 역할을 수행할 수 있는가라는 질문은, IOCSS가 추구하는 시민사회-국가-개발 삼각관계 연구의 핵심 의제로 연결된다.
실무자와 연구자 모두에게 이 논문은 수렴(convergence)보다 다양성(diversity)이 지배하는 글로벌 기후 거버넌스의 현실을 인식론적 출발점으로 삼을 것을 요구한다. 한국을 포함한 중견 공여국들과 아시아 개발협력 기관들은 중국 기후 정책의 진화 방향을 단순히 지정학적 경쟁의 변수로 환원하지 않고, 저탄소 개발 경로의 다원적 모델을 학습하고 대화하는 자원으로 활용할 필요가 있다. 구체적으로는 첫째, 아시아 내 기후-ODA 연계 전략 수립 시 중국의 녹색 BRI 동향을 체계적으로 모니터링하는 정책 분석 체계의 구축이 시급하다. 둘째, 탄소 시장 설계에 있어 제도 이식(institutional transfer) 방식의 한계를 인정하고, 각국의 정치경제적 맥락에 맞는 맞춤형 거버넌스 모델 개발을 지원하는 기술협력 프로그램이 강화되어야 한다. 셋째, 연구 의제로서는 중국의 기후 정책이 제3세계 국가들의 에너지 정책 선택에 미치는 경로 의존적 효과에 관한 비교 사례 연구가 절실히 요청된다. 기후 위기와 개발 정의(development justice)가 교차하는 이 지점에서, 중국의 사례는 단순한 타자의 경험이 아니라 우리 모두의 공동 미래를 구성하는 결정적 변수임을 이 연구는 설득력 있게 증언하고 있다.