출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-08-01
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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2015년 파리협정 이후 국제 기후 거버넌스의 지형이 급변하는 가운데, 중국의 기후정책은 단순한 환경 규제의 차원을 넘어 세계 정치경제의 핵심 변수로 부상하고 있다. 알렉스 로(Alex Y. Lo)와 천샹(Chen Xiang)의 공저 『중국의 기후정책: 전환, 거버넌스, 시장(China's Climate Policy: Transition, Governance, and Market)』에 대한 『Journal of Contemporary Asia』의 분석은 바로 이 지점에서 학술적·정책적 함의를 동시에 제공한다. 탈탄소화를 향한 중국의 행보는 국내 산업 구조의 재편, 국가-시장 관계의 재정립, 그리고 권위주의 체제 내 환경 거버넌스의 진화라는 세 가지 거대한 흐름이 교차하는 지점에 위치한다. 이 연구는 오늘날 중국의 기후정책을 이해하는 데 있어 단편적 규범 분석이나 국제 외교 차원의 접근만으로는 불충분함을 명확히 보여주며, 국내 정치경제 구조에 대한 체계적 분석의 필요성을 강조한다는 점에서 현시점에 특별한 의의를 지닌다.
로와 천샹의 핵심 주장은 중국 기후 거버넌스의 이중적 경향성(dual tendencies)에 있다. 저자들은 지난 20여 년간 중국의 기후정책이 중앙집권화와 분권화의 힘이 공존하는 복잡한 경로를 걸어왔음을 논증한다. 특히 2000년대 중반 이후 진행된 두 번째 거버넌스 전환은 더 이상 단순한 제도적 분권화로 규정할 수 없으며, 오히려 '고도로 제약된 협력적 전환(highly constrained collaborative turn)'으로 특징지어진다. 이 전환은 국가와 비국가 행위자 간 협력의 새로운 양식을 창출했으나, 실제로 참여하는 비국가 행위자의 범위는 여전히 극히 제한되어 있다. 시장 메커니즘, 금융 혁신, 파트너십 등 새로운 거버넌스 기법들이 등장하고 있지만, 이는 시장의 자율성을 허용하기 위한 것이 아니라 국가가 시장 역량을 전략적으로 활용하고 민간 자본을 동원하기 위한 수단으로 기능한다. 저자들이 '권위주의적 환경주의 2.0(Authoritarian Environmentalism 2.0)'이라 명명한 이 새로운 거버넌스 양식은, 표면적으로는 시장 친화적이지만 그 이면에 국가 주도의 강력한 조율 메커니즘이 작동하고 있음을 드러낸다.
이 연구의 분석틀은 ODA 및 글로벌 개발협력의 광범위한 흐름과도 긴밀하게 연결된다. 기후변화는 이미 국제개발 의제의 중심으로 자리 잡았으며, 중국은 일대일로(BRI) 차원에서 수원국들에 대한 녹색 인프라 투자를 확대하면서 글로벌 에너지 전환의 새로운 규범 형성에 영향력을 행사하고 있다. 그러나 이 책이 지적하듯 중국 국내의 탄소 배출권 거래제(ETS), 신재생에너지 보조금, 녹색금융 체계 등의 정책 도구들은 단순히 환경적 목표를 추구하는 것을 넘어, 국가 주도 산업정책의 연장선상에서 설계·운용된다. 이는 글로벌 남반구(Global South) 국가들이 중국의 기후 거버넌스 모델을 참조할 때 표면적 시장화 언어 이면의 국가 개입 구조를 면밀히 검토해야 함을 시사한다. 중국형 탄소 시장이 국제 기준과 부합하는지, 나아가 EU의 탄소국경조정제도(CBAM)와 같은 국제 탄소 무역 규범과 어떻게 상호작용할지는 개발협력의 지형 변화에도 직접적 영향을 미친다.
정책적 함의의 측면에서 이 연구는 여러 층위에서 중요한 시사점을 제공한다. 무엇보다 중국의 기후정책 평가에 있어 공식적 목표 선언과 실제 이행 메커니즘 사이의 간극을 분석하는 것이 필수적임을 역설한다. 탄소 집약도 감축, 비화석에너지 비중 확대, 탄소 중립 달성 시점 설정 등 중국의 기후 공약은 국제 사회의 주목을 받아왔으나, 그 이행 여부는 전국 탄소 시장의 설계, 배출 허용량 수준, 지방정부의 이행 역량, 비전력 산업 부문의 편입 속도 등 복잡한 국내 변수에 달려 있다. 특히 저자들이 강조하는 '이중 통제(dual control)'에서 탄소 배출 총량 관리로의 전환—2026년부터 본격 적용—은 지방정부와 기업에 구속력 있는 총량 상한을 최초로 부과한다는 점에서 획기적이며, 동시에 이행 과정에서의 정치적 마찰과 거버넌스 취약성을 드러낼 가능성도 내포한다.
실무자와 연구자 모두에게 이 연구는 향후 작업의 방향성을 명확히 제시한다. 연구자들에게는 중국 기후정책 분석에 있어 국가 역량, 제도 설계, 비국가 행위자 참여 구조를 통합적으로 고찰하는 다층적 거버넌스 분석 틀의 개발이 요구된다. 특히 '권위주의적 환경주의'와 시장 기반 도구의 결합이라는 역설적 조합이 중장기적으로 지속 가능한 배출 감축을 실현할 수 있는지, 아니면 구조적 한계에 봉착할 것인지를 실증적으로 검증하는 연구가 축적되어야 한다. 국제개발 실무자들에게는 중국과의 기후 협력 및 개발 파트너십 설계 시, 중국 정부의 전략적 이익과 국내 정치경제 맥락을 무시한 채 보편적 기후 규범의 수렴만을 전제하는 낙관론을 경계할 것을 촉구한다. 중국의 탄소 시장이 성숙하고 15차 5개년 계획(2026~2030)의 기후 목표가 구체화되는 현 시점에서, 로와 천샹의 분석 틀은 앞으로의 변화를 독해하는 데 있어 더없이 유용한 나침반을 제공한다.