출처: Journal of Contemporary Asia | 게시일: 2026-09-10
분류: 아시아 정치경제 | 키워드: china, governance, policy, transition
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중국의 기후정책은 지난 15년간 국제 개발협력과 세계 정치경제 담론에서 가장 첨예한 쟁점 중 하나로 부상해 왔다. 중국은 2006년 세계 최대 온실가스 배출국으로 올라선 이래 2022년 기준 전 세계 온실가스 배출량의 31.1%를 차지하는 나라이자, 동시에 2020년 탄소중립을 선언하며 2030년 배출 정점, 2060년 탄소중립이라는 목표를 제시한 나라이기도 하다. 이러한 이중적 위치는 중국이 단순한 기후 위기의 원인 제공자를 넘어, 개발도상국 다수가 참조하는 거버넌스 모델의 실험장이 되었음을 의미한다. Journal of Contemporary Asia에 소개된 Alex Y. Lo와 Chen Xiang의 저작 「China's Climate Policy: Transition, Governance, and Market」은 바로 이 지점—중국이 시장 메커니즘과 국가 주도 통제를 결합해 기후 거버넌스를 재구성해온 과정—을 정면으로 다루며, ODA와 시민사회를 연구하는 이들에게 권위주의적 발전국가가 기후위기에 어떻게 대응하는지를 보여주는 중요한 사례 연구를 제공한다.
이 저작의 핵심 주장은 중국의 기후 거버넌스가 지난 20년간 "중앙집권화"와 "분권화"라는 상반된 힘이 공존하는 이중적 경향을 보여왔다는 것이다. 저자들은 이를 "제약된 협력적 전환(constrained collaborative turn)"이라 명명하는데, 국가와 비국가 행위자 간의 새로운 협력 형태가 등장했음에도 불구하고 실질적으로 참여하는 비국가 행위자의 범위는 매우 제한적이라는 점을 강조한다. 특히 저자들은 시진핑 집권 이후 심화된 "권위주의적 환경주의(authoritarian environmentalism)"가 "생태문명(ecological civilization)"이라는 이념적 프레임과 결합하면서, 배출권거래제(ETS)·재생에너지 보조금·녹색금융·민관협력(PPP)·재해보험 등 시장 기반 수단들이 실제로는 국가가 경제성장 주기를 보존하고 통치 정당성을 강화하기 위한 "전략적 도구"로 동원되고 있음을 실증적으로 보여준다. 재생에너지 부문(5장)에서는 상대적으로 국가·기업 권력의 집중도가 낮아 협력적 거버넌스로의 전환 가능성이 엿보이지만, 탄소시장(6장)에서는 국유기업과 정치적으로 연결된 행위자들에게 유리하게 편중되어 있고, 기후적응 영역—특히 재해보험(7장)과 스펀지시티 프로그램(8장)—에서는 국가 중심적 접근이 여전히 공고해 다중이해관계자 기반의 위험 이전 메커니즘이 형성되지 못하고 있다는 것이 저자들의 결론이다.
이러한 발견은 ODA와 개발협력, 시민사회 연구의 광범위한 흐름과 밀접하게 맞닿아 있다. 첫째, 이 저작이 4장에서 다루는 "일대일로(BRI)와 자연기반해법을 통한 글로벌 사우스 기후적응 지원" 논의는 중국이 남남협력(South-South Cooperation) 프레임 아래 전통적 공여국 중심의 ODA 체제에 대안적 규범을 제시하며 개도국의 기후 파이낸싱 지형을 재편하고 있음을 보여준다. 저자들은 이러한 대외 기후협력이 지정학적 영향력 확대와 "성과 정당성(performance legitimacy)" 강화라는 국내 정치적 목적과 긴밀히 연동되어 있다고 분석하는데, 이는 IOCSS가 주목해온 신흥 공여국의 원조 동기 연구와 직접적으로 공명한다. 둘째, 시민사회의 역할과 관련해 저자들은 중국의 협력적 거버넌스 전환이 "제도적 관료 밖에서 활동하는 행위자와 조직"을 일부 포섭하고 있음에도, 탄소시장이나 재해보험 등 핵심 정책영역에서는 독립적 시민사회 행위자가 지속적으로 주변화되고 있다고 지적한다. 이는 권위주의 체제 하에서 시민사회 공간이 기후정책이라는 "기술적·비정치적" 영역에서조차 선택적으로만 개방된다는 비교정치경제학의 오래된 명제를 재확인시켜 준다.
정책적 함의의 측면에서 이 연구는 두 가지 중요한 시사점을 제공한다. 하나는 국제사회와 다자개발은행, 양자 공여기관이 중국의 탄소시장이나 녹색금융 메커니즘과 연계를 모색할 때, 그 제도적 설계가 표면적 시장화에도 불구하고 국유기업과 국가 후견 네트워크에 구조적으로 유리하게 작동한다는 점을 인식해야 한다는 것이다. 이는 기후재원의 "그린워싱" 위험을 평가하는 데 있어 형식적 시장 메커니즘의 존재 여부가 아니라 실질적 행위자 구성과 이익 배분 구조를 살펴야 한다는 방법론적 교훈을 준다. 다른 하나는 스펀지시티 프로그램과 재해보험 사례가 보여주듯, 인프라 중심의 기후적응 사업에서 민관협력(PPP)이 재정 부담 완화 이상의 협치 효과를 내지 못할 수 있다는 점이며, 이는 개발협력 실무자들이 PPP를 기후적응 재원조달의 만능 해법으로 간주하는 것에 대한 경고로 읽힐 수 있다.
연구자와 실무자를 위한 향후 과제로는, 첫째 이 저작이 제시한 "제약된 협력적 전환" 개념을 다른 권위주의적 또는 혼합형 정치체제—베트남, 에티오피아, 걸프 산유국 등—의 기후 거버넌스에 비교 적용함으로써 이론적 일반화 가능성을 검증하는 작업이 필요하다. 둘째, 중국의 대외 기후협력이 실제 수원국의 정책 자율성과 시민사회 공간에 미치는 영향에 대한 현지 실증연구가 축적되어야 하며, 이는 ODA 연구자들에게 새로운 실증적 공백을 메울 기회를 제공한다. 셋째, 14차 5개년계획 중간평가가 보여주듯 코로나19 이후 경제 하방압력 속에서 지방정부의 인프라 투자 유인이 탄소중립 목표 이행을 잠식하는 현상은, 기후정책과 거시경제 안정화 정책 간의 긴장이 향후 중국뿐 아니라 유사한 발전국가 모델을 취하는 여러 개발도상국에서도 반복될 수 있음을 시사하며, 이 지점이야말로 IOCSS와 같은 기관이 지속적으로 추적해야 할 세계 정치경제의 핵심 변수라 할 수 있다.