Latin American Perspectives · Issue 251, Vol. 51, No. 4, 2024
초록
본 논문은 보우소나루 정부(2019~2022) 하에서 볼사 파밀리아(Bolsa Família) 조건부 현금 이전 프로그램이 어떻게 변화했는지를 분석한다. '해체인가 표류인가'라는 질문을 통해, 우리는 이 변화가 의식적인 신자유주의적 해체 전략의 결과인지, 아니면 이념적 방치와 정책적 무관심의 결과인지를 검토한다. 분석 결과, 두 과정이 동시에 작동하는 '하이브리드 변환'이 일어났음을 주장한다.
1. 서론: 브라질 사회 정책의 기둥이 흔들리다
볼사 파밀리아는 룰라 정부가 2003년 도입한 브라질의 대표적 조건부 현금 이전 프로그램이다. 빈곤 가정에 현금을 지원하되, 아동의 학교 출석과 예방 접종을 조건으로 한다. 최전성기에 이 프로그램은 1,400만 가구 이상을 지원했으며, 브라질의 빈곤율과 불평등 감소에 결정적으로 기여했다는 광범위한 학술적 평가를 받아왔다.
2019년 취임한 보우소나루 대통령은 이 프로그램을 '정치적 클라이엔텔리즘의 도구'로 비판하며 개혁을 공언했다. 그의 정부는 2021년 볼사 파밀리아를 'Auxílio Brasil'이라는 새로운 이름의 프로그램으로 대체했다. 표면적으로는 확대였지만—2022년 대선을 앞두고 급격히 증액되었다—내부적으로는 중요한 구조적 변화가 일어났다.
2. 이론적 틀: 정책 변화의 유형학
복지 정책 변화를 분석하는 학술 문헌은 여러 유형을 구별한다. '해체(dismantling)'는 지출 삭감, 수혜자 자격 강화, 프로그램 폐지 등 명시적이고 의도적인 복지 축소를 지칭한다. '표류(drift)'는 법률이나 규정의 명시적 변화 없이 환경 변화에 대한 적응 부재로 인해 프로그램이 의도한 효과를 잃어가는 과정이다. '전환(conversion)'은 기존 제도의 형식은 유지하면서 그 기능과 목적을 변경하는 과정이다.
Hacker(2004)의 분류를 따르면, 보우소나루 시기의 볼사 파밀리아/Auxílio Brasil 변화는 이 유형들이 혼합된 '하이브리드' 과정이었다. 코로나19 대응을 위한 일시적 확대(전환), 이후 정상화 과정에서의 수혜자 탈락(표류), 그리고 조건부 이행 감시의 약화(해체의 부분적 요소)가 동시에 진행되었다.
3. 보우소나루 시기의 볼사 파밀리아 변화: 실증 분석
예산과 수혜자 변화: 2019~2020년 볼사 파밀리아 예산은 실질 가치 기준으로 감소했으며, 수혜 가구 수도 줄었다. 이는 명시적 해체보다는 인플레이션과 자격 기준 적용의 강화에 따른 표류의 결과였다. 2021~2022년에는 대선을 앞두고 급격히 확대—월 수당이 400에서 600헤알로 인상—되었다. 이는 전략적 확대였지만, 재정적 지속 가능성에 대한 의문을 제기했다.
행정적 역량의 약화: 더 심각한 문제는 프로그램 관리 체계의 약화였다. 사회 개발부(MDS)의 역할이 축소되고 예산이 삭감되었으며, 지방 수준의 사회 정책 인프라가 약화되었다. 수혜자 데이터베이스(CadÚnico)의 업데이트가 지연되었고, 유령 수혜자 문제가 심화되었다.
조건 이행 감시 약화: 조건부 현금 이전의 핵심은 수혜자의 조건(학교 출석, 예방 접종) 이행을 감시하고 이행하지 않을 경우 지원을 중단하는 메커니즘이다. 보우소나루 시기에 이 감시 체계가 체계적으로 약화되었다. 코로나19 상황을 명분으로 시작된 조건 이행 면제가 코로나19 이후에도 지속되었다.
4. 정치경제학적 해석: 왜 완전한 해체가 일어나지 않았는가
볼사 파밀리아/Auxílio Brasil이 보우소나루의 이념적 반대에도 불구하고 완전히 해체되지 않은 것은 흥미로운 정치경제학적 질문을 제기한다. 두 가지 요인이 핵심적으로 작용했다.
첫째, 정치적 계산: 보우소나루 정부는 집권 초기에 사회 정책 삭감을 시도했지만, 빈곤층과 취약 계층에 대한 지지가 정치적으로 중요함을 인식했다. 2022년 대선을 앞두고 급격한 확대로 전환한 것은 이 현실주의적 계산의 결과였다.
둘째, 관료적 저항: 사회 개발부와 지방 수준의 사회 정책 관료들은 프로그램의 완전한 해체에 저항하는 제도적 이해관계를 가졌다. 이들의 저항이 해체를 표류와 약화로 제한하는 역할을 했다.
5. 룰라 3기의 회복 시도와 구조적 과제
2023년 재취임한 룰라 대통령은 볼사 파밀리아 복원을 최우선 과제로 선언했다. 지원금을 600헤알로 유지하면서 아동 추가 수당을 도입하고, 행정 인프라의 복원에 착수했다. 그러나 보우소나루 시기에 누적된 행정 역량 약화, 수혜자 데이터베이스의 부정확성, 그리고 재정 건전성과의 긴장이 회복을 복잡하게 만들고 있다.
6. 결론
보우소나루 시기 볼사 파밀리아의 변화는 완전한 해체도, 단순한 정책 표류도 아닌 복잡한 하이브리드 과정이었다. 이 사례는 라틴아메리카에서 좌파 집권 하에 구축된 사회 정책 레짐이 우파 정부 하에서 어떻게 변형되는지에 대한 풍부한 이론적 함의를 제공한다. 복지 국가의 경로 의존성과 정치적 계산이 결합하여, 급격한 해체를 방지하는 동시에 점진적 약화를 가능하게 하는 복잡한 과정이 작동한다.
참고문헌
- Hacker, J. (2004) 'Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State', American Political Science Review, 98(2): 243–260.
- Hunter, W. and Sugiyama, N. (2014) 'Transforming Subjects into Citizens', Perspectives on Politics, 12(4): 829–845.
- Lavinas, L. (2017) The Takeover of Social Policy by Financialization. New York: Palgrave Macmillan.
- Soares, F. and Satyro, N. (2009) The Bolsa Família Programme in Brazil. Brasília: IPEA.
- Teixeira, A. (2023) 'Bolsa Família Under Bolsonaro: Policy Drift or Dismantling?', Latin American Research Review, 58(1): 1–20.