출처: Latin American Perspectives | 게시일: 2026-07-04
분류: 정권·선거 변동 | 키워드: bolsonaro, brazil, far-right, government, policy, politics, social policy
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브라질의 권력이양과 사회정책의 정치경제학: 코로나19 위기 속 볼소나루 정부의 복지 재편을 중심으로
2020년대 초반 전 세계를 강타한 코로나19 팬데믹은 단순한 보건 위기를 넘어 각국 사회보호 체계의 취약성과 정치적 성격을 동시에 드러내는 시험대가 되었다. 특히 라틴아메리카 국가들에서 팬데믹은 이미 심화되어 있던 불평등 구조와 극우 포퓰리즘 정치의 충돌 속에서 복지국가의 미래를 둘러싼 첨예한 논쟁을 촉발시켰다. 브라질의 사례는 이 맥락에서 가장 핵심적인 분석 대상으로 부상한다. 자이르 볼소나루 행정부(2019~2022)는 신자유주의적 재정 긴축과 반복지 수사를 표방하면서도, 역설적으로 팬데믹 국면에서 사회이전 지출을 급격히 확대하는 정책 전환을 단행했다. 이 과정에서 브라질의 대표적 조건부 현금 이전 프로그램인 볼사 파밀리아(Bolsa Família)가 아우실리우 브라질(Auxílio Brasil)로 재편된 것은 단순한 명칭 변경이 아니라, 복지 프로그램이 어떻게 극우 정치 프로젝트의 수단으로 전환될 수 있는가를 보여주는 복합적 사례이다. 국제 개발협력 논의에서도 사회보호 체계의 정치적 가역성과 제도적 지속성 문제는 점점 더 중요한 의제로 부상하고 있으며, 브라질의 경험은 이 논의에 풍부한 실증적 함의를 제공한다.
이 연구의 핵심 분석 과제는 극우 정부 하에서 사회정책이 어떠한 방식으로 변형되는가라는 질문에 있다. 연구는 볼사 파밀리아에서 아우실리우 브라질로의 전환을 단순한 해체(dismantling)도 아니고 단순한 표류(drifting)도 아닌, 정치적으로 계산된 재조합의 과정으로 해석한다. 볼소나루 정부는 집권 초기에는 볼사 파밀리아에 대해 명시적인 해체 의도를 드러내지 않았으나, 코로나19 위기가 확대되면서 긴급 현금 지원인 아우실리우 에메르젠시아우(Auxílio Emergencial)를 도입하고 이후 이를 아우실리우 브라질로 통합·제도화하는 방식을 택했다. 이 과정에서 과거 노동자당(PT) 정부가 구축한 빈곤 감소 논리와 프로그램의 행정 인프라는 일정 부분 계승되었으나, 정치적 정당성 논리와 수혜 대상 설정 방식, 그리고 급여 수준 산정 기준은 뚜렷하게 변질되었다. 특히 아우실리우 브라질은 2022년 대선을 앞두고 급여 수준을 인위적으로 대폭 인상함으로써, 사회보호 프로그램이 선거동원을 위한 클라이언텔리즘적 도구로 전용되는 양상을 노골적으로 드러냈다. 이처럼 연구는 '해체'와 '표류' 사이의 이분법이 실제 극우 정부의 복지정치를 포착하는 데 불충분하다고 주장하며, 정치적 조작을 통한 제도의 내부적 재의미화(re-signification)라는 세 번째 경로를 제시한다.
브라질의 복지 재편 사례는 라틴아메리카의 광범위한 정치경제적 맥락과 깊이 연동되어 있다. 2000년대 이른바 핑크 타이드(pink tide) 시기 라틴아메리카에서는 좌파 혹은 중도좌파 정부들이 사회적 이전 확대와 빈곤 감소 정책을 핵심 통치 기반으로 삼으면서, 볼사 파밀리아는 그 상징적 모델로 국제적 주목을 받았다. 그러나 2010년대 중반 이후 우파 및 극우 정치 세력의 부상과 함께 이 지역 전반에서 사회정책의 후퇴 혹은 재편이 관찰되기 시작했다. 칠레, 아르헨티나, 에콰도르, 콜롬비아 등에서 사회보호 예산 삭감 혹은 조건 강화가 진행되었으며, 이는 단지 개별 국가 정치의 문제가 아니라 세계경제 불확실성과 채권시장 압력 속에서 복지 체계의 구조적 취약성이 노출된 결과로 이해될 수 있다. 또한 시민사회의 역할이라는 측면에서도 중요한 시사점이 있다. 브라질의 사례에서 빈민 조직, 여성 단체, 종교 공동체 등 볼사 파밀리아의 수혜 기반과 밀접하게 연계된 시민사회 행위자들은 아우실리우 브라질로의 전환 과정에서 제도화된 참여 통로를 상실하거나 의도적으로 배제되었으며, 이는 사회정책의 정당성 기반 자체가 협소해지는 과정을 보여준다. 시민사회의 공동 생산(co-production) 역량이 약화될수록 사회보호 제도는 정치적 도구화에 더욱 취약해진다는 점에서, 개발협력 프로그램 설계에서 시민사회와의 제도적 연계 강화가 갖는 전략적 중요성이 재확인된다.
정책적 함의의 측면에서 이 연구는 조건부 현금 이전 프로그램의 설계 논리 자체에 대한 근본적 성찰을 촉구한다. 볼사 파밀리아는 국제 개발협력 기관들로부터 극빈층 타겟팅과 인적 자본 투자를 결합한 효율적 모델로 광범위하게 수용되었고, 세계은행과 UNDP 등의 기술 지원을 통해 아프리카, 아시아, 중동 지역으로 확산되었다. 그러나 브라질의 경험은 이 모델이 특정 정치 환경에서 어떻게 원래의 사회적 목적으로부터 이탈할 수 있는지를 보여준다. 핵심 문제는 프로그램의 기술적 합리성 그 자체가 정치적 중립성을 보장하지 않는다는 데 있다. 타겟팅 방식, 급여 수준, 조건 내용, 행정 재량의 범위 등 어느 요소도 순수하게 기술적인 것은 없으며, 모두 특정 분배 동맹과 정치적 이해관계를 내포한다. 따라서 ODA 설계자들은 사회보호 프로그램을 지원할 때 기술적 효율성 지표에 과도하게 의존하기보다는, 해당 프로그램이 배태된 정치적 동학과 제도적 행위자 구도에 대한 심층적 이해를 병행해야 한다. 특히 취약한 민주주의 환경에서 사회보호 체계가 선거주의적 클라이언텔리즘으로 전락하는 것을 방지하기 위한 제도적 안전장치 마련이 시급한 과제이다.
연구자와 실무자 모두에게 이 연구는 극우 포퓰리즘과 사회정책의 상호작용을 분석하는 새로운 개념 도구를 요청한다. 기존의 '복지국가 후퇴'나 '복지 확대'라는 선형적 분석 틀은 볼소나루 정부와 같이 반복지 수사와 복지 지출 확대를 동시에 실행하는 복합적 행위자를 포착하는 데 한계를 드러낸다. 향후 연구는 정책 내용의 변화뿐만 아니라 정책의 정치적 의미와 사회적 수혜 연합의 재구성 과정을 함께 추적하는 방법론적 정교화가 필요하다. 또한 2023년 룰라 정부의 재집권 이후 아우실리우 브라질이 다시 볼사 파밀리아로 복원된 과정은 복지 제도의 역사적 계층화(layering)와 재정치화 메커니즘을 탐구할 수 있는 중요한 비교 기회를 제공한다. 개발협력 실무자들의 관점에서는 단기적 성과 지표 중심의 사업 평가를 넘어, 파트너 국가의 정치체제 변동이 사회보호 체계의 지속성에 미치는 영향을 장기적으로 모니터링하는 메커니즘을 구축할 필요가 있다. 브라질의 경험은 개발협력의 궁극적 목표인 지속 가능하고 포용적인 사회보호 체계의 확립이 기술적 이식의 문제가 아니라 정치적 민주화와 시민사회 역량 강화의 문제임을 다시금 확인시켜 준다.