출처: Review of African Political Economy (ROAPE) | 게시일: 2026-04-29
분류: ODA·개발금융 | 키워드: aid, budget, debt, governance, state
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촛불 앞의 국가
정전은 나이로비(Nairobi)에서 자란 내 어린 시절의 일상이었다. 전기가 끊기면 아버지는 온 가족을 촛불 앞에 모아 그림을 그리곤 했다. 어느 날 저녁, 아버지는 한 여성을 스케치했다. 등에는 아기를 업고, 머리 위에는 물동이를 이고, 앞에는 식량 바구니를 든 여성이었다. "이게 바로 여자들이 하는 일이야," 아버지가 말했다. "쉬지 않고, 오가며 살림을 꾸리지." 단순한 그림이었다. 그러나 그 그림이 담아낸 것은 결코 단순하지 않았다. 그칠 줄 모르는 노동, 보상도 집계도 되지 않는 돌봄, 공식 시스템이 작동하든 그러지 않든 삶을 지탱하는 일.
그 그림과 공공재정 사이의 연결고리는 곧바로 오지 않았다. 공부와 실천을 거치며 서서히 다가왔다. 그러나 결국 닿았다. 어둠 그 자체가 재정적 현실이었다. 무너진 전력망은 과소투자, 지연된 유지보수, 제도적 기능 부전의 결과였다. 그리고 이것들은 대부분의 시민이 들여다보지 못하고, 문제 제기를 권유받지도 못하는 예산 항목 어딘가에 기록된 선택의 결과였다.
그림 속 여성, 인정도 보수도 없이 노동하는 그 여성은 재정 시스템이 그 위에 세워져 있으면서도 체계적으로 그 회계에서 배제해온 바로 그 일을 하고 있었다. 『공공재원 거버넌스(Governing Public Money)』(Latif, 2026)는 이 그림으로 시작된다. 이 책이 근본적으로 무엇에 관한 것인지를 정립하기 위해서다. 재정법(fiscal law)을 기술적 영역으로 보는 것이 아니라, 공공재원을 정치적 영역으로 바라보며 묻는 것이다. 재원은 누구에게서 조달되는가, 국가를 통해 어떻게 흘러가는가, 그리고 궁극적으로 누구의 이익을 위해 귀착되는가.
**이 책을 형성한 배경**
나이로비에서 쓰인 공공재정법 책이 재정적 연방주의(fiscal federalism)의 정의가 아닌 촛불 그림으로 시작되어야 하는 이유를 이해하려면, 이 대륙에서 공공재정이 역사적으로 어떤 의미를 지녀왔는지를 이해해야 한다. 19세기 말 케냐(Kenya)에 도착한 영국 식민 행정관들은 단순히 통치하지 않았다. 그들은 재정 시스템을 구축했다.
오두막세(hut tax)와 인두세(poll tax)는 공공서비스 재원 마련을 위해 도입된 것이 아니었다. 주된 목적은 아프리카 남성들을 정착민 농장과 식민지 기반시설 사업의 임금노동으로 강제 동원하는 것이었다. 현금으로 세금을 내야 한다면 현금을 벌어야 했고, 현금을 벌려면 그것을 가진 자들 밑에서 일해야 했다.
식민 예산의 세입(revenue) 구조는 따라서 처음부터 경제 재편의 기제였다. 자급 경제를 해체하고 아프리카인의 노동을 식민지 생산 회로로 편입시키도록 설계된 것이었다. 세출(expenditure) 구조도 마찬가지로 편향되어 있었다. 도로는 공동체를 연결하기 위해서가 아니라 상품을 항구로 옮기기 위해 건설되었고, 학교는 일반 시민이 아닌 소수 행정 계층을 교육하는 데 그쳤다.
이것은 먼 과거의 역사가 아니다. 1963년 케냐가 독립을 맞이했을 때, 케냐는 이 시스템의 제도, 법적 틀, 그리고 상당 부분 행정 논리를 그대로 물려받았다. 헌법은 바뀌었다. 재무부(treasury)는 바뀌지 않았다. 과세, 차입, 공공지출을 규율하는 법령들은 그대로 유지되거나 일부만 수정된 채 계승되었다. 새로운 정부들은 근본 설계가 아프리카인의 복지를 중심 원칙으로 삼아 구축된 것이 아닌 행정 기구를 통해 운영되었다.
내가 이 책에서 표현했듯이, "독립은 정치적 권한을 이양했지만 재정 권력을 근본적으로 재분배하지는 않았다." 이것이 이 책의 논거가 딛고 선 역사적 토대다. 이는 배경이 아니다. 구성 요소다.
케냐의 보건 예산이 만성적으로 부족한 반면 채무 상환이 경상지출(recurrent expenditure)의 점점 더 많은 부분을 잠식하는 이유, 세금 부담이 자본보다 임금 소득자에게 불균형적으로 집중되는 이유를 이해하려면, 재정 시스템이 어떤 국가를 위해, 누구의 이익을 보호하기 위해 구축되었는지를 이해해야 한다.
**이야기를 구성하는 주제들**
이 책의 열한 개 장은 개별적으로 독립되지 않고 축적되도록 구성되어 있다. 나는 조세, 차입, 지출, 정부간 이전(intergovernmental transfers), 국제 재정 구조를 "하나의 바퀴를 중심으로 뻗은 바퀴살"로 설명하며, 그 바퀴가 곧 공공재원이라고 말한다. 각 장은 하나의 연속된 질문을 다른 각도에서 조명한다. 공공재원은 어떻게 움직이는가, 누가 그 방향을 결정하는가, 그리고 그것이 국가의 실제 우선순위에 대해 무엇을 말해주는가.
조세에 관한 분석은 세율과 과세 기준을 훨씬 넘어선다. 세금은 생산 활동에 대한 청구권으로 규정되며, 이는 어떤 활동이 국가에 가시적인지, 누구의 부(富)가 과세 대상으로 산정될 수 있는지, 그리고 어떤 부담이 자본이 아닌 임금에 귀속되는지에 관한 선택을 반영한다.
케냐를 비롯한 아프리카 대륙 대부분의 국가에서, 급여가 은행 계좌에 입금되기도 전에 원천징수되는 임금 노동자는 기업 구조와 국경을 초월한 거래를 통해 운용하는 부유한 투자자가 지지 않는 납세 부담을 진다. 이는 설계상의 우연이 아니다. 바로 그렇게 설계된 것이다.
차입에 관해서, 이 책은 공공채무가 단순한 자금 조달 수단이 아니라고 주장한다. 그것은 미래의 공공지출을 채권자의 선호에 묶어두는 약속이며, 민주주의 사회가 집합적 자원에 대한 집합적 판단을 행사하도록 설계된 헌법적·의회적 절차를 종종 우회한다. 정부가 재정 목표, 지출 상한선, 또는 민영화 요건을 명시하는 조건 하에 국제 자본시장이나 다자기구(multilateral institutions)로부터 차입할 때, 의회가 국가의 우선순위를 표현하는 민주적 도구여야 할 연간 예산은 상정되기도 전에 이미 부분적으로 작성된 것이나 다름없다.
이 책의 가장 중요한 기여 중 하나는 식민 통치가 묻어버린 재정 전통을 복원하는 것이다. 아프리카 고유의 재정 기제, 즉 식민지 법제화 이전에 공동체가 공유 자원을 관리하고 재분배를 조직하던 공동체 거버넌스 시스템은 지적으로 부적합해서 사라진 것이 아니었다. 식민 행정이 다른 방식의 제도를 필요로 했기 때문에 주변으로 밀려난 것이었다.
마찬가지로, 수 세기에 걸쳐 아프리카 대륙 대부분의 경제 관계를 규율해온 이슬람 재정 수단, 즉 부의 재분배 기제로서의 자카트(zakat)와 기부 기반 공공재정으로서의 와크프(waqf) 역시 탈식민 헌법 체계에 통합되지 못했다. 법학적 타당성이 결여되어서가 아니라, 독립이 물려받은 그 체계가 애초에 이를 배제하도록 설계되어 있었기 때문이다.
**재원을 끝까지 추적하기**
이 책이 시의성을 갖는 이유는 대부분의 공공재정 교과서가 당연시하는 법리(doctrine)와 정치의 분리를 거부하기 때문이다. 예산 항목을 읽는다는 것은 그 숫자가 말하는 것을 아는 것만이 아니다. 어떤 법적 의무가 그 숫자를 만들었는지, 어떤 조약상 약속이 그것을 제약하는지, 어떤 정부간 공식이 배분 방식을 결정하는지, 그리고 어떤 정치경제가 그것이 다른 방식이 아닌 현재의 모습을 갖게 된 이유를 설명하는지를 알아야 한다.
아담 스미스(Adam Smith)의 고전적인 『국부론(The Wealth of Nations)』 탐구는 그 핵심이 정치경제학적 질문이었다. 자원은 어떻게 생성되고, 분배되고, 관리되며, 인간 복지에 어떤 결과를 낳는가? 이 질문은 어느 하나의 전통에 귀속되지 않는다. 아프리카의 재정학은 지역적 주석(footnote)이 아닌, 고유한 분석 범주와 제도적 역사, 그리고 답에 대한 고유한 이해관계를 지닌 실질적 기여자로서 이 논의에 참여해야 한다.
라이베리아(Liberia)의 속담이 이 책을 여는 문구다. "집이 당신을 팔지 않으면, 거리는 당신을 사지 않는다." 이 집은 국가와 시민 사이의 재정적 약속(fiscal compact)이다. 그 약속이 유지될 때, 즉 공공재원이 진정으로 그것을 만들어낸 이들로부터 조달되고, 그들을 향해 배분되고, 그들의 이익을 위해 결산될 때, 거버넌스는 내부에서 정당성을 얻는다. 이 책은 그 지점에서 시작해, 같은 자리에서 끝을 맺는다. 재정 시스템이 인간의 번영을 위해 복무하는가라는 질문으로. 그 의미가 무엇인지를 가장 솔직하게 보여주는 이미지는 이미 처음에 제시되었다.