저자: 금방섭 | 한국공학대학교 연구교수
전공: 국제개발협력·신제도주의 정치경제학
본 연재는 저서 『개도국은 왜 가난할까 — 신제도주의적 접근으로 분석한 사회변화동인과 ODA정책』(2026)의 내용을 총 10회로 나누어 연재합니다.
제1장 신제도주의와 발전의 경제학
"제도는 사회의 게임 규칙이다. 더 구체적으로 말하면, 인간이 고안한 제약으로서 인간의 상호작용을 형성한다."
— Douglass North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990)
1.1 제도란 무엇인가: 더글러스 노스의 혁명
1993년 노벨 경제학상을 받은 더글러스 노스(Douglass North)가 제기한 물음은 단순했다. 왜 어떤 나라는 부유하고 어떤 나라는 가난한가? 그의 답도 단순해 보였다. 제도(institution) 때문이다. 그러나 이 단순한 답은 당시 경제학계에 혁명적이었다.
1980년대까지 주류 경제학은 빈곤의 원인을 자본 부족, 기술 결핍, 교육 수준으로 설명했다. 이 논리에서 해법은 명확했다. 자본을 투입하고, 기술을 이전하고, 교육을 지원하면 된다. 해외원조(ODA)의 초기 패러다임은 바로 이 논리 위에 서 있었다. 그러나 수십 년의 원조에도 불구하고 아프리카의 빈곤은 줄지 않았고, 같은 자본과 기술을 받았는데도 어떤 나라는 성장하고 어떤 나라는 정체했다.
노스는 이 수수께끼에 다른 방식으로 접근했다. 그는 경제를 게임에 비유했다. 게임에는 규칙이 있어야 한다. 규칙이 공정하고 잘 집행될 때 게임은 효율적으로 진행된다. 반면 규칙이 불투명하거나, 규칙과 실제 게임 방식이 따로 놀거나, 심판이 한쪽 편을 들면 게임은 왜곡된다. 경제도 마찬가지다. 그 나라의 경제적 성과는 그 사회의 제도—게임의 규칙—에 의해 근본적으로 결정된다는 것이 노스의 핵심 주장이었다.
노스의 제도 개념은 이전의 경제학적 제도 논의와 달랐다. 그는 제도를 단순히 조직이나 정부로 이해하지 않았다. 제도는 "인간의 상호작용을 구조화하는 인간이 고안한 제약의 총체"다.¹ 여기에는 법률, 규정, 계약처럼 공식적으로 성문화된 것들(공식 제도)뿐 아니라 관습, 전통, 행동 규범, 사회적 압력처럼 문서화되지 않은 것들(비공식 제도)도 포함된다.
이 구분이 왜 중요한가? 왜냐하면 많은 개발 원조와 개혁 정책이 공식 제도를 바꾸는 데 집중하면서 비공식 제도를 무시했기 때문이다. 헌법을 개정하고, 법원을 세우고, 선거를 실시해도 그 사회의 깊은 곳에 뿌리 내린 비공식 제도—연줄망, 부족 충성심, 뇌물 관행, 후견주의(clientelism)—가 공식 제도의 작동을 무력화할 수 있다. 노스의 틀은 바로 이 문제를 이론적으로 포착한다.
1.2 공식 제도와 비공식 제도: 이중 나선의 구조
제도를 공식과 비공식으로 나누는 것은 해석의 편의를 위한 단순화가 아니다. 이 두 층위는 실제로 다른 방식으로 작동하고, 다른 속도로 변화하며, 서로 다른 집행 메커니즘에 의존한다.
공식 제도(formal institutions)는 정치 규칙(헌법, 선거법, 재산권 규정), 경제 규칙(계약법, 시장 규제, 재정 제도), 계약 체계(법원, 중재 제도)로 구성된다. 이들은 국가 권력에 의해 집행된다. 공식 제도의 특징은 상대적으로 신속하게 변경될 수 있다는 점이다. 의회 다수결로 법을 바꾸고, 행정 명령으로 규정을 개정할 수 있다. 외부에서 관찰하고 측정하기도 쉽다.
비공식 제도(informal institutions)는 행동 강령(code of conduct), 관행(convention), 규범(norm), 자기 부과적 행동 규칙(self-imposed rule of behavior)으로 구성된다.² 이들은 국가 권력이 아닌 사회적 압력, 평판 메커니즘, 문화적 내면화에 의해 집행된다. 누군가 관행을 어기면 법적 제재가 아니라 공동체의 배제, 사회적 낙인, 신뢰 상실로 대가를 치른다.
비공식 제도의 핵심적 특징은 변화 속도의 극적인 차이다. 공식 제도는 수년 내에 바뀔 수 있지만, 비공식 제도는 수십 년, 심지어 수세대에 걸쳐 지속된다. 아프리카에 식민지 시대에 형성된 민족 간 위계 관계는 독립 후 수십 년이 지나도 비공식 제도로 남아 공식적인 민주 절차를 왜곡한다. 남아시아의 카스트 관행은 헌법으로 금지되었지만 농촌 사회의 비공식 제도로 여전히 살아 있다.
이 두 층위의 제도가 서로 정합적일 때 사회는 낮은 거래비용으로 효율적으로 운영된다. 그런데 어떤 이유로 공식 제도가 비공식 제도와 충돌하기 시작하면 어떻게 될까? 예컨대, 부족장의 권위가 지배하는 사회에 근대적 지방선거 제도를 이식한다고 하자. 공식적으로는 선거가 실시되지만, 실제 투표 행태는 부족장의 지시를 따른다. 공식 제도는 존재하되 그 내용물은 비공식 제도에 의해 채워진다. 이것이 노스가 말하는 제도적 모순의 출발점이며, 이 책의 핵심 분석 대상이다.
[박스: 콜롬비아의 두 얼굴]
콜롬비아는 1991년 라틴아메리카에서 가장 앞선 헌법 중 하나를 제정했다. 헌법에는 재산권 보호, 사법 독립, 지방분권, 사회권 보장이 명시되어 있다. 그러나 그 헌법이 작동하는 현실에서 마약 카르텔의 사법 포획, 지역 유력자(cacique)의 선거 조작, 국가 공권력이 미치지 않는 농촌 지역의 준군사 조직 지배가 병존한다. 훌륭한 공식 제도가 강력한 비공식 제도에 의해 형해화되는 전형적 사례다.
1.3 경로의존성: 역사가 미래를 결정하는 방식
제도 분석에서 노스가 기여한 또 하나의 핵심 개념은 경로의존성(path dependence)이다. 한 번 형성된 제도는 그것이 비효율적이더라도 쉽게 바뀌지 않는다. 왜냐하면 기존 제도 위에 이해관계가 형성되고, 조직과 관행이 누적되며, 심리적·인지적 관성이 작용하기 때문이다.
경제학자 W. 브라이언 아서(W. Brian Arthur)는 수확 체증(increasing returns)이 경로의존성을 낳는다고 설명한다.³ QWERTY 자판 배열은 타자기의 기계적 제약으로 만들어진 비효율적 설계지만, 전 세계 사람들이 이미 익혀버렸기 때문에 더 효율적인 배열(예: 드보락 자판)로 바꾸는 것이 불가능해졌다. 전환 비용이 너무 크다. 제도도 마찬가지다. 착취적 제도 위에서 이득을 보는 집단이 형성되면, 그 집단은 제도 변화에 저항하는 정치적 연합을 구성한다. 이 연합이 국가 권력을 포획할수록 경로의존성은 더욱 강화된다.
역사적 사례는 풍부하다. 카리브해 설탕 농장에서 시작된 플랜테이션 제도는 노예제 폐지 이후에도 토지 집중, 저임금 노동, 과두제 정치라는 비공식 제도로 살아남아 20세기 중반까지 해당 지역의 발전을 가로막았다. 아세모글루, 존슨, 로빈슨(Acemoglu, Johnson, Robinson)은 2001년 획기적 논문에서 식민지 시대의 정착 유형(settlers' mortality)이 오늘날 각국의 제도 품질과 소득 수준을 예측하는 강력한 변수임을 실증적으로 보여주었다.⁴ 역사는 단순한 배경이 아니다. 역사는 현재의 제도를 통해 현재에도 작동하고 있다.
경로의존성은 개발 원조에 심각한 함의를 갖는다. 외부에서 제도를 이식한다고 해도, 그 이식된 제도가 기존의 비공식 제도 및 기득권 구조와 충돌하는 순간 저항에 부딪힌다. 이 저항은 단순히 개인의 부패나 악의에서 비롯하는 것이 아니라, 경로의존적으로 형성된 이해관계 구조의 합리적 반응이다. 이것을 이해하지 못한 채 설계된 원조 프로그램이 "좋은 의도"로 실패하는 이유가 여기에 있다.
1.4 왜 국가들의 제도는 달라졌는가: 비교제도 분석
신제도주의는 왜 어떤 나라는 포용적 제도를 발전시키고 어떤 나라는 착취적 제도에 갇히는지를 설명해야 한다. 이에 대해 다양한 설명이 경쟁한다.
지리 결정론: 재레드 다이아몬드(Jared Diamond)의 『총, 균, 쇠』는 지리적 조건(기후, 작물 종류, 가축화 가능한 동물의 존재)이 문명 발전의 경로를 결정했다고 주장한다. 제프리 삭스(Jeffrey Sachs)도 열대 기후, 말라리아, 내륙 지형이 현재의 빈곤을 구조적으로 규정한다고 본다. 그러나 지리 결정론은 한국과 북한, 또는 보츠와나와 짐바브웨처럼 비슷한 지리적 조건에서 전혀 다른 발전 경로를 걸어온 사례를 설명하지 못한다.
문화론: 막스 베버의 프로테스탄트 윤리론에서부터 현대의 사회자본 이론까지, 문화가 발전을 결정한다는 주장은 지속적으로 제기된다. 그러나 문화 결정론은 인과관계를 역전할 위험이 있다. 근면과 신뢰의 문화가 발전을 낳는가, 아니면 발전이 그런 문화를 낳는가? 더 나아가 문화론은 자칫 빈곤을 피빈곤국의 내재적 특성으로 돌려 식민지 착취의 책임을 지우는 논리로 오용될 수 있다.
제도론의 설명: 아세모글루와 로빈슨은 두 설명 모두를 비판하면서 제도적 차이가 발전의 근본 원인이라고 주장한다. 그들의 핵심 논거는 "정치경제적 악순환"이다. 착취적 경제 제도는 일부 엘리트에게 부를 집중시키고, 이 부는 정치권력을 유지하는 데 사용되며, 그 정치권력은 다시 착취적 경제 제도를 보호한다. 이 악순환은 스스로를 강화한다.
반면 포용적 제도는 더 많은 사람이 경제 활동에 참여하게 하고, 기술 혁신을 촉진하며, 창조적 파괴(creative destruction)를 허용한다. 포용적 경제 제도는 포용적 정치 제도와 상호 강화하는 선순환을 형성한다.
그렇다면 왜 어떤 나라는 포용적 제도로 이행했고 어떤 나라는 착취적 제도에 머물렀는가? 아세모글루와 로빈슨은 특정 역사적 결정적 분기점(critical juncture)—흑사병, 대서양 무역의 개막, 식민지 지배, 산업혁명—에서 기존 권력 배분에 미묘한 차이가 있었고, 이 차이가 서로 다른 제도 경로를 낳았다고 설명한다.⁵ 역사는 경로 위에서 작동하고, 경로는 과거의 우연한 분기에서 시작되었다.
[표 1-1: 포용적 제도와 착취적 제도의 비교]
| 구분 | 포용적 제도 | 착취적 제도 |
|---|---|---|
| 경제 | 다수에게 열린 시장·재산권 | 소수 엘리트에게 집중된 부 |
| 정치 | 다원적 권력·견제와 균형 | 소수에 집중된 권력·국가포획 |
| 기술 | 창조적 파괴 허용 | 현상유지 선호·혁신 억압 |
| 장기 경향 | 지속적 성장 | 장기 정체 또는 붕괴 |
| 예시 | 영국, 미국, 한국(후기) | 콩고, 아이티, 북한 |
1.5 신제도주의의 분석 단위와 이 책의 틀
신제도주의 이론을 실제 정책 분석에 적용하기 위해서는 분석 단위를 명확히 해야 한다. 이 책에서는 세 층위의 분석 단위를 사용한다.
첫째, 규칙(rules): 헌법·법률·규정 등 공식적으로 성문화된 게임의 규칙. 가장 가시적이며 외부에서 측정하기 쉽다.
둘째, 규범(norms): 성문화되지 않았지만 사회구성원이 공유하는 행동 기대. "부패는 나쁘다"고 법에 쓰여 있어도 "작은 뇌물은 당연하다"는 규범이 지배적일 수 있다.
셋째, 집행 메커니즘(enforcement mechanisms): 규칙과 규범의 준수를 담보하는 방식. 국가적 집행(사법·경찰·행정 제재)과 사회적 집행(평판·공동체 압력·윤리적 내면화)으로 구분된다.
이 세 층위가 정합적으로 작동할 때 제도는 저거래비용(low-transaction-cost) 환경을 만들어 경제 활동과 사회 협력을 촉진한다. 그러나 규칙이 규범과 충돌하거나, 집행 메커니즘이 작동하지 않을 때 제도적 허구(institutional fiction)가 발생한다. 훌륭한 법이 있지만 아무도 지키지 않는 상태, 선거가 있지만 아무도 결과를 신뢰하지 않는 상태가 그것이다.
이 책은 이 제도적 허구가 어떻게 개도국의 빈곤을 재생산하는지, 그리고 어떻게 이 허구를 해소할 수 있는지를 탐구한다. 제2장은 이 분석 틀을 빈곤과 국가 실패의 문제에 직접 적용한다.
주석
¹ Douglass North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), 3.
² North, Institutions, 4.
³ W. Brian Arthur, Increasing Returns and Path Dependence in the Economy (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1994).
⁴ Daron Acemoglu, Simon Johnson, and James A. Robinson, "The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation," American Economic Review 91, no. 5 (2001): 1369–1401.
⁵ Daron Acemoglu and James A. Robinson, Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty (New York: Crown, 2012), 79–110.
[제1장 끝 — 초고 v1.0 | 2026-10-06 | 코덱스]
다음: 제2장 빈곤의 제도경제학 — '왜 국가는 실패하는가'의 재독해
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