연재 3회 | 제2장 — 빈곤의 제도경제학: '왜 국가는 실패하는가'의 재독해

저자: 금방섭 | 한국공학대학교 연구교수
전공: 국제개발협력·신제도주의 정치경제학
본 연재는 저서 『개도국은 왜 가난할까 — 신제도주의적 접근으로 분석한 사회변화동인과 ODA정책』(2026)의 내용을 총 10회로 나누어 연재합니다.

제2장 빈곤의 제도경제학: '왜 국가는 실패하는가'의 재독해

"국가는 경제적으로 실패하는 것이 아니라 정치적으로 실패한다. 착취적 경제 제도는 착취적 정치 제도의 산물이다."

— Daron Acemoglu & James A. Robinson, Why Nations Fail (2012)

2.1 착취적 제도 대 포용적 제도: 분기의 원점

2012년 출간된 아세모글루와 로빈슨의 『왜 국가는 실패하는가(Why Nations Fail)』는 개발경제학의 지형을 바꾸었다. 이 책의 핵심 주장은 하나다: 국가의 경제적 성패는 제도에 달려 있으며, 제도는 두 가지 유형으로 나뉜다 — 포용적 제도(inclusive institutions)와 착취적 제도(extractive institutions).

포용적 경제 제도는 사유재산권을 보호하고, 법치주의를 확립하며, 다수의 시민이 경제 활동에 참여할 수 있도록 공정한 시장 환경을 제공한다. 포용적 제도 아래에서 개인은 혁신의 과실을 스스로 향유할 수 있다는 기대를 갖기 때문에 기꺼이 투자하고 위험을 감수한다. 이것이 장기 경제성장의 엔진이다.

착취적 경제 제도는 정반대다. 소수 엘리트가 다수의 자원과 노동을 착취하기 위해 설계된다. 재산권은 불안정하고, 시장 접근은 특권을 가진 자에게만 열려 있으며, 법은 평등하게 적용되지 않는다. 착취적 제도 아래에서 혁신과 기업가 정신은 싹틀 수 없다. 열심히 일해도 그 결과를 빼앗길 수 있다면, 누가 위험을 감수하겠는가.

그런데 아세모글루와 로빈슨이 이전의 제도주의자들과 구별되는 핵심은 경제 제도와 정치 제도 사이의 관계를 명확히 한 것이다. 착취적 경제 제도는 저절로 존재하지 않는다. 그것은 착취적 정치 제도에 의해 뒷받침된다. 소수 엘리트가 정치권력을 독점하기 때문에 그들은 자신들에게 유리한 경제 제도를 설계하고 유지할 수 있다. 반대로 착취적 경제 제도가 낳는 부는 정치권력의 독점을 유지하는 자원이 된다. 경제와 정치의 착취적 제도는 서로를 강화하며 자기 영속적 악순환을 만든다.

이것을 아세모글루와 로빈슨은 "악순환(vicious circle)"이라 부른다. 개도국의 빈곤이 왜 그토록 완강한지를 이해하려면 바로 이 악순환의 구조를 파악해야 한다.

2.2 국가 역량과 법의 지배: 포용적 제도의 두 기둥

포용적 제도가 기능하려면 두 가지 전제가 필요하다. 충분한 국가 역량(state capacity)과 실질적 법의 지배(rule of law)다.

국가 역량은 단순히 군사력이나 행정 규모가 아니다. 후쿠야마(Francis Fukuyama)의 정의를 빌리면, 국가 역량은 "법을 집행하고 서비스를 제공하며 규제를 실시하는 국가의 능력"이다.¹ 즉, 국가가 결정한 것을 실제로 사회 전체에 관철시킬 수 있는 집행력의 문제다. 많은 개도국에서 문제는 법이 없는 게 아니라 그 법을 집행할 역량이 없다는 것이다.

그런데 여기에 딜레마가 있다. 국가 역량이 너무 약하면 법이 집행되지 않는다. 그러나 국가 역량이 견제 없이 강화되면 독재로 이어진다. 포용적 제도가 요구하는 것은 강하되 제한된(strong but constrained) 국가다. 강력한 집행 역량을 가지면서도 그 권력이 법의 테두리 안에서만 행사되어야 한다.

서유럽 국가들은 수백 년에 걸쳐 이 균형을 발전시켰다. 영국의 경우 1688년 명예혁명 이후 의회 주권이 확립되었고, 이후 독립적 사법부, 중앙은행 설립, 재산권 보호 강화가 뒤를 이었다. 이 과정은 점진적이고 갈등으로 가득했지만, 결과적으로 국가 권력을 제한하면서도 경제적 계약의 집행을 신뢰할 수 있는 제도를 낳았다.

법의 지배는 이와 불가분하게 연결된다. "법의 지배"와 "법에 의한 지배(rule by law)"는 다르다. 후자는 지배자가 법을 도구로 사용하는 것이고, 전자는 지배자 자신도 법 아래에 있다는 것을 의미한다. 착취적 제도를 가진 나라에서는 겉으로는 법원이 있고 법전이 있지만, 그 법은 권력자에게는 적용되지 않는다. 법이 선택적으로 집행될 때, 그것은 포용적 경제 환경을 만드는 것이 아니라 오히려 권력자에 의한 착취를 합법화하는 도구가 된다.

[사례: 짐바브웨의 토지개혁]

2000년대 초반 짐바브웨의 무가베 정권은 백인 농장주들의 토지를 강제로 수용하여 흑인 농민들에게 재분배하는 토지개혁을 단행했다. 표면적으로는 식민지 시대의 불평등을 시정하는 포용적 조치처럼 보였다. 그러나 토지 재분배의 실제 수혜자는 무가베 정권과 연줄을 가진 정치 엘리트와 군 장성들이었다. 농업 생산성은 붕괴했고, 하이퍼인플레이션이 발생했으며, 국민 절반 이상이 빈곤에 빠졌다. 토지개혁이라는 공식 제도 변화가 착취적 비공식 권력 구조에 의해 포획된 결과였다.

2.3 신탁통치에서 워싱턴 컨센서스까지: 제도강화 패러다임의 역사

개도국의 제도를 외부에서 강화하려는 시도는 어제오늘의 일이 아니다. 그 역사를 추적하면, 외부 개입이 왜 반복적으로 실패했는지를 이해하는 중요한 단서를 얻을 수 있다.

식민지 시대의 제도 이식: 유럽 열강은 식민지에 자국의 법제도, 행정 체계, 재산권 규정을 이식했다. 그러나 이 제도들은 식민지 주민의 자치와 발전을 위한 것이 아니라, 자원 착취를 위한 효율적 통치 체계였다. 아세모글루, 존슨, 로빈슨(2001)이 실증적으로 보여주었듯, 유럽인의 정착 밀도가 낮았던 지역 — 질병 환경 때문에 유럽인이 살기 어려웠던 열대 아프리카와 카리브해 지역 — 에는 착취 목적의 제도가 이식되었고, 이것이 현재까지도 낮은 제도 품질과 빈곤으로 이어지고 있다.²

독립 후 개발주의: 2차 대전 이후 독립한 개도국들은 국가 주도 개발 모델을 채택했다. 서방의 원조는 인프라 건설과 국가 역량 강화에 집중되었다. 이 시기의 원조 패러다임은 근대화이론(modernization theory)에 기반했다. 전통에서 근대로의 선형적 발전 경로가 있고, 자본과 기술을 투입하면 개도국도 이 경로를 따라갈 것이라는 믿음이었다.

워싱턴 컨센서스(Washington Consensus): 1980년대 오일쇼크와 부채 위기를 거치며 많은 개도국이 재정 위기에 봉착했다. IMF와 세계은행은 구제금융의 조건으로 구조조정 프로그램(Structural Adjustment Programs, SAPs)을 요구했다. 이 처방의 핵심은 열 가지 정책 원칙으로 요약된다: 재정 긴축, 공공지출 삭감, 세제 개혁, 금리 자유화, 환율 자유화, 무역 자유화, 외국인 투자 자유화, 국영기업 민영화, 규제 완화, 재산권 보호.³

워싱턴 컨센서스는 좋은 제도를 이식하면 경제가 성장할 것이라는 믿음의 가장 체계화된 표현이었다. 그러나 결과는 참담했다. 라틴아메리카, 사하라 이남 아프리카, 구소련 국가들에서 구조조정은 단기적 경제 수축과 불평등 심화, 사회 안전망 붕괴를 낳았다. 왜였는가?

이유는 복잡하지만 핵심적인 것은 하나였다: 처방의 "무엇"을 지정했지만 "어떻게"를 무시했다. 재산권을 보호하라는 지침은 나왔지만, 그것을 실제로 집행할 사법 제도, 토지 등록 체계, 계약 집행 메커니즘은 어떻게 만들어야 하는지 구체적 경로가 없었다. 더 근본적으로, 기존 비공식 제도와 기득권 구조가 새로운 공식 제도를 어떻게 왜곡할 것인지에 대한 고려가 없었다. 민영화된 국영기업은 종종 내부자 엘리트에게 헐값에 넘어갔고, 금융 자유화는 엘리트 자본 도피와 금융위기로 이어졌다.

2.4 굿거버넌스 시대와 그 한계

워싱턴 컨센서스의 실패 이후, 1990년대 후반부터 공여국들은 새로운 패러다임을 도입했다. 굿거버넌스(good governance)다. 이번에는 단순히 경제 정책 패키지가 아니라, 민주주의, 법치주의, 투명성, 반부패, 시민사회 강화라는 더 포괄적인 제도 개혁을 추구했다.

굿거버넌스 패러다임은 신제도주의 이론의 핵심 통찰 — 제도가 발전을 결정한다 — 을 원조 정책에 반영한 것처럼 보였다. 세계은행은 거버넌스 지표(Worldwide Governance Indicators)를 개발했고, 부패 척결과 제도 개선을 원조의 조건으로 부과했다.

그러나 굿거버넌스 전략도 근본적인 한계에 부딪혔다. 여러 연구자들이 지적했듯, 굿거버넌스 처방은 "좋은 제도를 가지라"는 결론을 말하지만 "어떻게 좋은 제도에 도달하는가"를 설명하지 못한다.⁴ 선진국이 현재 가진 제도들은 수십 년, 심지어 수백 년의 갈등과 타협, 실험과 실패의 산물이다. 그 역사적 경로를 건너뛰고 제도의 외형만 이식할 수는 없다.

더 심각한 문제는 제도의 형식화(formalization) 함정이다. 외부 압력에 의해 제도를 만들면, 그 제도는 실질적 기능보다 외부 감시자를 만족시키는 외형 갖추기로 귀결되기 쉽다. 독립적 반부패위원회가 설치되지만 실제로는 정적 제거의 도구가 된다. 공개 예산이 발표되지만 실제 지출은 불투명한 채로 남는다. 이것이 제도적 동형화(institutional isomorphism)의 역설이다 — 형식은 닮았지만 내용은 다른 제도들이 출현한다.

2.5 Post-2015 이후의 개발 의제와 새로운 모색

2015년 유엔 지속가능발전목표(SDGs) 채택은 개발 의제의 질적 전환을 표시했다. SDGs는 경제성장뿐만 아니라 불평등, 기후변화, 평화와 정의, 파트너십을 포괄한다. 특히 SDG 16(평화·정의·강력한 제도)은 포용적 사회와 효과적 거버넌스를 그 자체로 목적으로 설정했다.

이 변화는 중요하지만 충분하지는 않다. SDGs는 "무엇을 달성해야 하는가"를 훨씬 정교하게 정의했지만, "제도 변화는 어떻게 일어나는가"라는 근본적 질문에는 여전히 명확한 답을 주지 못한다. 변화이론(Theory of Change)이 결여된 목표 설정은 다시금 측정 가능한 성과 지표를 채우는 데 급급한 원조 프로그램으로 귀결될 위험을 안고 있다.

이 한계를 인식하는 자리에서 제2부와 제3부의 논의가 시작된다. 제2부는 왜 기존의 공식 제도 강화 전략이 실패했는지를 보다 구체적으로 해부한다. 그 분석의 끝에서 우리는 더 이상 공식 제도만을 고치는 것으로는 부족하다는 결론에 이를 것이다. 진정한 변화는 더 깊은 곳 — 사람들의 공유 신념과 가치관 — 에서 시작되어야 한다.

[표 2-1: 개발원조 패러다임의 역사적 변천]

|---|---|---|---|

주석

¹ Francis Fukuyama, State-Building: Governance and World Order in the 21st Century (Ithaca: Cornell University Press, 2004), 7.

² Acemoglu, Johnson, and Robinson, "Colonial Origins," 1369–1401.

³ John Williamson, "What Washington Means by Policy Reform," in Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, ed. J. Williamson (Washington, DC: Peterson Institute, 1990), 7–20.

⁴ Dani Rodrik, "Second-Best Institutions," American Economic Review 98, no. 2 (2008): 100–104.

[제2장 끝 — 초고 v1.0 | 2026-10-06 | 코덱스]

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