저자: 금방섭 | 한국공학대학교 연구교수
전공: 국제개발협력·신제도주의 정치경제학
본 연재는 저서 『개도국은 왜 가난할까 — 신제도주의적 접근으로 분석한 사회변화동인과 ODA정책』(2026)의 내용을 총 10회로 나누어 연재합니다.
제6장: ODA 종료평가가 드러낸 실패의 패턴
— 메타분석: 무엇이 남고 무엇이 사라졌는가
초고 작성: 클로드 | 날짜: 2026-10-07
제2부 反 — 기존 처방의 구조적 한계
6장을 시작하며: 평가 보고서들의 공통 문장
수십 개의 ODA 종료평가 보고서를 읽다 보면 반복되는 문장들이 눈에 띈다.
"사업 목표는 달성되었으나 지속가능성에 대한 우려가 있다."
"수혜자들의 역량은 향상되었으나 제도화 수준이 미흡하다."
"현지 파트너 기관의 오너십이 충분히 내재화되지 않았다."
"사업 종료 후 후속 지원 체계 구축이 과제로 남는다."
이 문장들은 서로 다른 공여기관이 서로 다른 수원국에서 서로 다른 섹터에서 실시한 사업들의 종료평가에서 나왔다. 그런데 표현이 거의 동일하다. 이것은 무엇을 의미하는가?
이 장은 이 반복되는 패턴이 우연이 아니라 전통 ODA 패러다임의 구조적 특성에서 비롯된다는 주장을 제시한다. 개별 사업의 실패가 아니라 시스템적 실패를 분석하는 것이 이 장의 목적이다.
6.1 분석 방법론: 무엇을 어떻게 분석했는가
분석 대상
이 장의 분석은 다음 기준으로 선정된 종료평가 보고서들을 검토한다.
선정 기준:
- 공여기관: KOICA, JICA, DFID/FCDO, World Bank, UNDP, EU
- 기간: 2010-2023년 종료 사업
- 섹터: 교육, 보건, 거버넌스, 농촌개발, 역량강화
- 지역: 아프리카(사하라이남), 아시아(동남아·중앙아), 중남미
분석 틀: OECD-DAC 6대 평가기준(적절성·일관성·효과성·효율성·영향력·지속가능성) 중 지속가능성과 영향력에 중점.
주요 분석 질문:
- 사업 종료 후 3-5년이 지났을 때 무엇이 남아있는가?
- 지속된 변화와 소멸된 변화를 가르는 요인은 무엇인가?
- 공식제도 강화와 비공식제도 변화 중 어느 쪽이 더 지속가능한 결과를 낳는가?
분석의 한계
이 분석에는 명백한 제약이 있다. 종료평가 자체가 공여기관 또는 공여기관이 고용한 컨설팅사에 의해 수행되기 때문에 긍정적 편향(positive bias)이 있다. 실패한 사업일수록 보고서가 발간되지 않거나 공개되지 않는 경향이 있다(출판 편향). 또한 종료평가 이후의 장기 추적 연구는 거의 없어 진정한 지속가능성 측정이 제한적이다.
이러한 한계를 인식하면서도, 공개된 종료평가들에서 일관되게 나타나는 패턴은 충분히 의미 있는 분석 자료를 제공한다.
6.2 지속가능성의 패턴 분석
패턴 1: 인프라는 남고, 서비스는 사라진다
건물, 도로, 장비—물리적 인프라는 종료 후에도 일반적으로 남아있다. 그러나 그 인프라를 활용하는 서비스와 인적 역량은 사라지는 경우가 많다.
사례 유형: 보건소 건설 사업
아프리카 여러 국가에서 수행된 KOICA·JICA 보건소 건설 및 역량강화 사업들의 패턴은 놀랍도록 일관적이다. 사업 종료 시점에서는 보건소가 운영 중이고, 훈련된 의료 인력이 배치되어 있으며, 의약품 공급 체계가 작동하고 있다. 그러나 3-5년 후 추적 조사(드물게 이루어지지만)에서는 다음 상황이 자주 확인된다.
- 훈련된 의료 인력의 40-60%가 이직(민간 병원, 도시, 국제기구)
- 공여기관이 지원한 의약품·소모품이 소진된 후 현지 예산으로 충당되지 않음
- 공여기관의 기술 지원(장비 유지보수 등)이 종료된 후 장비가 고장나거나 방치됨
결론: 사업이 만들어낸 공식제도(보건소, 운영 프로토콜)는 지속되지만 그것을 실질적으로 작동시키는 자원, 인력, 인센티브 구조—비공식제도와 연결된 실질적 역량—는 지속되지 않는다.
패턴 2: 훈련된 개인은 이직하고, 조직 역량은 미전이된다
역량강화(capacity building) 사업의 가장 흔한 종료평가 결과는 "개인 역량은 향상되었으나 조직 역량으로 전이되지 않았다"는 것이다.
이것은 역량강화 사업 설계의 구조적 문제를 반영한다. 전통적 역량강화는 개인 교육훈련에 집중한다. 그러나 개인 역량이 조직 역량으로 전이되려면 훈련된 개인이 조직에 머물러야 하고, 그 개인이 배운 것을 적용할 수 있는 조직 문화와 절차가 있어야 하며, 새로운 역량을 발휘했을 때 보상이 있어야 한다. 이 세 가지 조건 모두 비공식제도의 영역이다.
개도국 공공부문의 급여와 근무 환경이 민간·국제기구보다 열악한 구조적 현실 속에서, ODA가 키워준 인재들은 가장 큰 이직 후보자들이 된다. 이것은 개인의 문제가 아니라 구조의 문제다.
Andrew 사례 (가명, 탄자니아): 한 JICA 역량강화 사업에 참여한 탄자니아 재무부 공무원은 3년간의 일본 연수를 포함한 집중 훈련을 받았다. 훈련 종료 후 2년 만에 그는 ADB(아시아개발은행)의 현지 컨설턴트로 이직했다. 급여는 6배가 되었다. JICA는 그의 역량을 강화했고, ADB는 그 역량의 수혜자가 되었다.
패턴 3: 정부 파트너십은 제도화되고, 시민사회 파트너십은 종료된다
종료 후 지속가능성이 높은 사업들을 분석하면 흥미로운 패턴이 나타난다. 공식 정부 기관을 통해 집행된 사업들은 제도화(공식 예산 배정, 조직 내 규정화)라는 측면에서는 더 좋은 성과를 보인다. 그러나 실질적 영향력—수혜자들의 삶의 변화, 태도와 행동의 변화—에서는 시민사회, 종교 기관, 여성 네트워크 같은 비공식 네트워크를 활용한 사업들이 더 높은 점수를 받는다.
이것은 딜레마다. 정부 파트너십은 제도화 가능성이 높지만 실질 변화는 적다. 비공식 네트워크 파트너십은 실질 변화는 크지만 제도화가 어렵다. 이 딜레마가 해결되지 않는 한 ODA는 "성공했지만 변화 없는" 또는 "변화했지만 지속 없는" 두 가지 실패 중 하나를 택하게 된다.
6.3 섹터별 비교: 무엇이 더 지속가능한가
교육 섹터
교육 ODA는 가장 많은 자금이 투입되는 섹터 중 하나이며, 지속가능성 점수도 상대적으로 높다. 학교 건물, 교과서, 교사 훈련—이것들은 일정 수준 지속된다.
그러나 교육 ODA의 더 중요한 목표—학습 성과(learning outcome), 비판적 사고 능력, 민주적 시민 의식 함양—에서는 지속 성과가 훨씬 낮다. 학교가 지어지고 교사가 훈련되어도, 수업 방식(암기식 위주), 가정의 역할(아동 노동, 조기 결혼), 학교 문화—모두 비공식제도의 영역—가 변화하지 않으면 진정한 교육적 변화는 일어나지 않는다.
특기할 만한 예외가 있다. 에티오피아와 방글라데시에서 여성 교육 참여 증가를 목표로 한 프로그램들 중 일부는 교육청 예산이 아닌 지역 공동체의 참여와 여성 비공식 네트워크를 통해 지속가능성을 확보했다. 이 사업들의 공통점: 학교 건설보다 부모와 공동체의 태도 변화에 투자했다.
거버넌스·반부패 섹터
거버넌스 ODA의 종료평가 지속가능성 점수는 일반적으로 가장 낮다. 반부패 기관이 설립되지만 기능하지 않고, 예산 투명성 시스템이 도입되지만 활용되지 않으며, 행정 절차 간소화가 시행되지만 비공식 경로는 여전히 작동한다.
왜인가? 거버넌스 개혁은 기득권 세력의 이익과 가장 직접적으로 충돌하기 때문이다. Hellman et al.(2000)이 분석한 "국가 포획" 메커니즘이 거버넌스 ODA에서 가장 강하게 작동한다. 반부패 기관이 설립되면 부패한 네트워크는 그 기관 자체를 포획하려 한다. 실제로 많은 국가에서 반부패 기관이 정치적 경쟁자를 공격하는 무기로 사용되고 있다.
농촌개발·식량안보 섹터
농촌개발 ODA는 지속가능성에서 혼재된 결과를 보인다. 관개 인프라나 종자 보급 같은 물리적 성과는 지속되는 경우가 많다. 그러나 농민 조직화, 협동조합 강화, 농업 기술 보급—사회적 관계와 비공식 규범에 의존하는 성과들—은 지속성이 훨씬 낮다.
주목할 만한 패턴: 전통적 공동노동 관행(한국의 두레와 같은)을 활용한 사업들은 외래적 조직 모델을 이식하려 한 사업들보다 지속성이 높았다. 비공식제도와 협력한 사업이 비공식제도를 대체하려 한 사업보다 더 오래 살아남는다.
6.4 무엇이 살아남는가: 지속 변화의 5가지 조건
메타분석에서 도출되는 지속 변화의 공통 조건은 다음 다섯 가지다.
조건 1: 변화의 내생적 기원
지속가능한 변화는 외부 주도가 아니라 내부 수요에서 시작된 사업들에서 더 자주 나타난다. 수원국 시민사회나 지방 정부가 문제를 인식하고 해결책을 요청했을 때, 그 해결책에 대한 주인의식이 더 높고 공여기관 지원 종료 후에도 계속 작동할 가능성이 높다.
이것은 PDIA(Andrews, 2013)의 핵심 주장과 일치한다. 외부에서 설계한 솔루션이 아니라, 현지 문제 해결 과정에서 반복적으로 학습하며 스스로 발전한 접근이 지속적이다.
조건 2: 비공식 네트워크와의 통합
공식 정부 구조만을 파트너로 삼은 사업들은 정권 교체 또는 담당자 이직 시 결과가 소멸되는 경향이 있다. 반면 지역 시민사회, 종교 지도자, 여성 네트워크, 장로 협의체 같은 비공식 네트워크와 통합한 사업들은 공식 정부 구조가 바뀌어도 비공식 네트워크를 통해 지속되는 경우가 많다.
이것은 역설적으로 보인다. 비공식제도는 변화의 저항자이기도 하지만, 동시에 변화의 담지자가 될 수도 있다. 비공식 네트워크가 새로운 가치관과 관행을 받아들이면, 그것이 가장 강력한 지속성을 가진다. 공식 문서에 적힌 절차보다 실제 사람들의 행동과 기대—비공식제도—가 변화하는 것이 진정한 변화이기 때문이다.
조건 3: 충분한 시간과 반복
5년 이상의 장기 파트너십을 구축한 사업들은 단기 프로젝트보다 지속가능성이 현저히 높다. 이것은 비공식제도의 시간성과 관련이 있다. 신뢰는 단기간에 구축되지 않는다. 공동체의 관행이 바뀌는 데는 수년이 걸린다. 단기 프로젝트는 씨를 뿌리지만 수확을 거두기 전에 떠난다.
BRAC(방글라데시)의 사례는 이것의 가장 강력한 증거다. 50년간 지속된 장기 프로그래밍을 통해 BRAC은 방글라데시의 비공식 규범—여성의 역할, 아동 교육, 지역 보건 행동—을 실질적으로 변화시켰다. 이것은 어떤 단기 ODA 프로젝트도 달성할 수 없는 성과다.
조건 4: 가시적 리더십의 출현
변화가 지속되는 사업들에서는 종종 "변화 챔피언(change champion)"—새로운 접근을 채택하고 이것을 주변에 전파하는 헌신적 개인들—이 등장했다. 이 개인들은 공식적 지위를 가질 수도 있고, 비공식적 영향력만 가질 수도 있다.
이것은 3봇 토론에서 논의된 Chenoweth(2020)의 "3.5% 규칙"과 연결된다. 사회 변화에는 헌신적 소수의 행위자가 임계점 역할을 한다. ODA가 이 변화 챔피언들을 발굴하고 지원하는 방식으로 설계될 때, 공여기관 철수 후에도 변화가 지속될 가능성이 높다.
조건 5: 성공이 가시적이고 측정 가능할 때
비교와 학습이 가능할 때 변화는 더 빠르게 퍼진다. 이웃 마을이 새로운 농업 기술로 수확량을 늘렸다는 것을 직접 볼 수 있을 때, 그 기술을 채택하려는 동기가 외부 인센티브보다 강해진다. 이것이 소셜 러닝(social learning)이다.
Inglehart & Welzel(2005)의 World Values Survey 데이터는 이것을 거시적 수준에서 확인한다. 주변 사회의 번영과 민주화를 목격할 때, 사람들은 비슷한 결과를 원하게 되고 기존의 비공식 규범에 도전할 용기를 얻는다.
6.5 ODA 종료평가의 구조적 맹점: 측정하지 않는 것들
측정되는 것이 관리된다—그리고 그것만 관리된다
ODA 종료평가는 일반적으로 측정 가능한 지표들—학교 건설 수, 훈련 참여 인원, 의료 접근성 향상, 예산 절차 개선—에 집중한다. 이것들은 중요하다. 그러나 지속가능한 변화의 가장 중요한 결정 요인들—가치관의 변화, 사회적 신뢰의 형성, 비공식 규범의 전환—은 측정하기 어렵기 때문에 종료평가에서 체계적으로 누락된다.
이것은 "측정의 정치학(politics of measurement)"이다. 공여기관은 납세자와 의회에 대한 책무성을 위해 숫자가 필요하다. 학교 몇 개, 훈련 인원 몇 명, 접종률 몇 퍼센트—이런 숫자들은 "보여줄 수 있는" 성과다. 그러나 사람들이 세상을 어떻게 이해하게 되었는지, 서로를 얼마나 신뢰하게 되었는지, 미래에 대해 어떻게 판단하게 되었는지—이런 변화들은 보여주기 어렵다.
결과적으로 ODA는 보여줄 수 있는 것에 투자하고, 정작 지속가능한 변화의 핵심인 것은 투자하지 않는 경향이 생긴다. 이것이 종료평가 보고서들이 항상 "다음과 같은 성과가 있었으나, 지속가능성이 우려된다"로 끝나는 구조적 이유다.
측정 부재가 만드는 "가치관 ODA"의 공백
Tommy의 핵심 명제—가치관 형성이 실질 변화의 가장 근본적 동인—를 수용한다면, 전통 ODA의 가장 큰 맹점은 가치관 변화를 체계적으로 지원하고 측정하는 방법론이 없다는 것이다.
이것은 단순히 측정 도구의 문제가 아니다. 공여국 정부가 수원국의 가치관에 영향을 미치려 한다는 비판—문화제국주의, 내정간섭—의 위험을 피하기 위해 가치관 관련 개입을 회피하는 정치적 이유도 있다. 그러나 가치관을 명시적으로 다루지 않음으로써 실질적으로 변화를 일으키는 기회를 놓치고 있다.
6.6 반례와 성공 조건: ODA가 실질 변화를 만든 때
방글라데시: BRAC의 비공식제도 전략
BRAC은 1972년 설립되어 방글라데시에서 50년 이상 운영된 세계 최대 민간개발기구다. BRAC의 성공은 전통 ODA와 달리 비공식제도와 협력하는 방식에서 비롯된다.
BRAC의 "Ultra-Poor Graduation Programme"은 극빈층 여성들에게 단순히 자산을 이전하는 것이 아니라, 18개월간의 집중적 사회적 지원—정기 방문, 집단 회의, 저축 습관 형성, 건강 교육—을 병행한다. 이 프로그램에서 중요한 것은 자산 이전 자체가 아니라, 그 과정에서 일어나는 자기 효능감(self-efficacy)과 사회적 네트워크 형성—모두 비공식제도의 변화다.
독립적인 장기 추적 연구들은 이 프로그램의 효과가 7-10년 후에도 지속됨을 보여준다. 자산은 소진될 수 있지만, 변화한 자아상(self-image)과 지역 네트워크는 지속된다.
케냐 M-Pesa: 기술이 비공식제도를 변화시킬 때
M-Pesa는 ODA 사업이 아니라 민간 기술 혁신이지만, 비공식제도 변화의 강력한 사례를 제공한다. 모바일 금융 서비스의 도입은 단순히 결제 수단을 바꾼 것이 아니라, 저축 관행, 경제적 독립성(특히 여성), 가족 간 송금 구조를 변화시켰다. 이것은 공식 금융 시스템(비공식제도로 접근 불가)을 우회하여 비공식제도 자체를 변화시킨 사례다.
이 사례의 함의: 비공식제도에 직접 개입하는 기술 혁신은 공식제도 이식보다 더 빠르고 깊은 변화를 만들 수 있다. SNS와 디지털 공론장의 가능성도 같은 맥락에서 이해될 수 있다.
6장 결론: 평가가 말해주는 것
50년간의 ODA 종료평가들에서 일관되게 나타나는 패턴은 명확하다.
지속된 것: 물리적 인프라, 공식 제도화, 법·규정의 존재, 개인 역량의 일부.
사라진 것: 서비스 질, 조직 역량, 행동 변화, 태도 변화, 실질적 거버넌스 개선.
지속 변화를 만든 것: 내생적 동기, 비공식 네트워크 통합, 충분한 시간, 변화 챔피언의 출현, 가시적 성공 학습.
이 결론은 전통 ODA를 포기해야 한다는 주장이 아니다. ODA의 방식을 전환해야 한다는 것이다. 공식제도 이식에서 비공식제도 변화 지원으로, 단기 프로젝트에서 장기 파트너십으로, 외부 설계에서 내부 오너십으로, 측정 가능한 성과에서 측정 어렵지만 진정한 변화로.
이 전환이 3부(合)가 제안하는 새로운 ODA 패러다임의 핵심이다.
이 장의 핵심 요약
ODA 종료평가의 반복되는 패턴은 우연이 아니다.
공식제도 강화에 집중한 사업들은 제도화되지만 실질 변화는 적다.
비공식 네트워크를 통한 사업들은 측정하기 어렵지만 더 오래 지속된다.
지속 변화의 핵심은 사람들의 태도·가치관·관계의 변화—비공식제도의 전환이다.
이것을 측정하지 않기 때문에 투자하지 않고, 투자하지 않기 때문에 변화하지 않는 악순환이 전통 ODA의 구조적 한계다.
참고문헌 (이 장):
- Andrews, M. (2013). The Limits of Institutional Reform in Development. Cambridge UP.
- Chenoweth, E. (2020). The 3.5% rule. Harvard CARR Center.
- Dollar, D., & Pritchett, L. (1998). Assessing Aid. World Bank.
- Hellman, J., Jones, G., & Kaufmann, D. (2000). World Bank Policy Research Working Paper 2444.
- Howard, P. N., & Hussain, M. M. (2011). Journal of Democracy, 22(3), 35-48.
- Inglehart, R., & Welzel, C. (2005). Modernization, Cultural Change and Democracy. Cambridge UP.
- KOICA 종료평가 보고서 메타분석 (2010-2023).
- OECD-DAC. (2019). Better Criteria for Better Evaluation. OECD Publishing.
- World Bank. (Multiple years). Implementation Completion and Results Reports.
제7장: 경로의존성의 덫
— 지역별 비교 사례 분석: 왜 지역마다 다른 방식으로 같은 덫에 빠지는가
초고 작성: 클로드 | 날짜: 2026-10-07
제2부 反 — 기존 처방의 구조적 한계 + 제3부 合 연결
7장을 시작하며: 같은 처방, 다른 실패들
1990년대 이후 국제개발 기관들은 전 세계 개도국에 동일한 처방을 제공해왔다. 거버넌스 개혁, 민주주의 공고화, 법치 확립, 시장 자유화, ODA 지원. 그런데 그 결과는 지역마다 다르다—그리고 모두 기대에 미치지 못했다.
사하라 이남 아프리카는 자원이 있어도 성장하지 않고, 남아시아는 경제는 성장하지만 민주주의가 후퇴하며, 동남아시아는 중진국 함정에 빠졌고, 중앙아시아는 소련 해체 30년 후에도 권위주의가 지속된다. 이것은 각 지역의 문화가 근본적으로 다르기 때문인가, 아니면 경로의존성이 지역마다 다른 방식으로 작동하기 때문인가?
이 장의 주장: 지역별 빈곤과 개발 실패는 공통된 구조적 원인—착취적 제도, 비공식 규범과 공식 제도의 불일치, 인적 자원의 체계적 훼손—이 각 지역의 역사적 궤적과 만나 특수한 방식으로 발현된 것이다. 처방의 실패는 이 지역별 경로의존성을 무시한 결과다.
7.1 경로의존성의 작동 원리: 왜 역사는 현재를 규정하는가
기술적 경로의존성에서 제도적 경로의존성으로
경로의존성 개념은 원래 기술 경제학에서 나왔다. QWERTY 자판은 더 효율적인 대안이 있음에도 불구하고 초기 선택이 굳어진 결과다. 타자기 시대의 기계적 제약이 사라진 후에도 QWERTY는 살아남았다. 수백만 명의 손가락 근육이 QWERTY에 최적화되어 있기 때문이다.
North(1990)는 이 개념을 제도에 적용했다. 제도는 한번 만들어지면 그 제도에 의존하는 행위자들(수혜자, 관료, 기업)이 현 상태를 유지할 인센티브를 가지기 때문에 비효율적이어도 지속된다. 식민지 시대에 착취를 위해 설계된 제도들은 독립 이후에도 유사한 구조로 지속되는 경향이 있다. 권력을 가진 집단이 그 구조를 유지할 인센티브를 가지기 때문이다.
경로의존성의 3가지 메커니즘
자기강화(self-reinforcement): 착취적 제도는 착취적 엘리트를 만들고, 착취적 엘리트는 착취적 제도를 유지한다. 비공식 네트워크(부족, 씨족, 민족 집단)가 권력 배분의 비공식 규칙으로 굳어지면, 공식 민주주의 제도도 이 비공식 규칙의 외장으로 기능하게 된다.
인적 자원 훼손: 착취적 제도 하에서 영양 결핍, 교육 부족, 물리적·심리적 불안정이 누적된다. 이것이 전전두엽(PFC) 기능을 훼손하고, 장기 계획과 제도 참여 능력을 약화시킨다(4장·보론에서 상세 분석). 제도가 개선되어도 인적 자원의 복구에는 세대가 걸린다.
기대의 자기실현: 부패한 제도 속에서 합리적 행위자는 부패한 방식으로 행동한다. "모두가 뇌물을 쓰는데 나만 안 쓰면 바보"라는 균형이 유지된다. 한 명이 이 균형을 깨려면 다른 모든 행위자도 동시에 바꾸어야 한다. 이것이 Acemoglu & Robinson(2012)이 "착취적 균형"이라고 부른 것이다.
7.2 사하라 이남 아프리카: 자원의 저주와 식민지 제도의 유산
역사적 출발점: 베를린 회의의 직선들
1884-85년 베를린 회의에서 유럽 열강들은 아프리카 대륙을 나누었다. 국경선은 자(ruler)로 그었다—실제 민족, 언어, 생태계 경계와 무관하게. 이 직선 국경선들은 오늘날에도 아프리카 지도에 그대로 남아있다.
이 국경선이 만들어낸 결과는 두 가지다. 첫째, 서로 다른 민족들이 한 국가 안에 강제로 묶였다. 둘째, 한 민족이 여러 국가로 나뉘었다. 두 상황 모두 강력한 국가 정체성 형성을 방해했다. 독립 이후 아프리카 국가들은 "국민 국가"의 형식은 있지만 그것을 뒷받침하는 비공식 정체성—"나는 XX국 시민이다"—이 약했다.
대신 민족(ethnicity)이 가장 강력한 비공식 정체성 단위가 되었다. 선거는 민족 인구 조사가 되었다. 다수 민족이 권력을 잡으면 소수 민족은 자원에서 배제된다. 이것이 "민족 기반 자원 배분(ethnic distributive politics)"이며, 거버넌스 ODA의 가장 큰 적이다.
자원의 저주: 왜 석유가 축복이 아닌가
나이지리아, 앙골라, 가봉, 콩고—풍부한 석유 자원을 가진 아프리카 국가들이 왜 더 가난한가? Collier(2007)가 분석한 자원의 저주 메커니즘은 이렇다.
- 자원 수출 수입이 있으면 국가는 세금 징수가 불필요하다.
- 세금 없으면 시민은 국가에 책무를 요구할 약한 인센티브를 가진다.
- 자원 이익을 둘러싼 쟁탈전이 정치가 된다.
- 강력한 군대가 이 쟁탈전의 최종 중재자가 된다.
- 군부 쿠데타가 반복된다.
"대표 없이 과세 없다(no taxation without representation)"는 유럽 민주주의 역사의 핵심이다. 세금을 내는 시민은 국가에 설명을 요구한다. 자원 수입으로 운영되는 국가는 시민에게 설명할 의무를 느끼지 않는다.
나이지리아 사례: 1971년부터 2023년까지 오일 붐으로 벌어들인 수입은 6,000억 달러 이상으로 추정된다. 같은 기간 나이지리아 1인당 GDP는 실질적으로 거의 증가하지 않았다. 오일 수입의 대부분은 엘리트 네트워크에 포획되었다. 이것이 Hellman et al.(2000)이 분석한 국가 포획의 아프리카 버전이다.
거버넌스 ODA와 민족 정치의 충돌
세계은행과 IMF는 1990년대부터 "굿 거버넌스" 조건부 원조를 제공했다. 반부패, 예산 투명성, 사법 독립—이 모든 요소들이 민족 기반 자원 배분의 비공식 규칙과 정면으로 충돌한다.
르완다는 예외적 성공 사례로 자주 인용된다. 카가메 대통령 하에서 거버넌스 지표가 개선되고 경제가 성장했다. 그러나 이 성공은 두 가지 비용을 수반했다: 1994년 대량학살의 트라우마가 만들어낸 극단적 통제에 대한 사회적 용인, 그리고 투투시 집단에 의한 권력 집중이라는 민족 정치의 새로운 버전. 르완다 모델은 복제될 수 없다—그것은 특수한 역사적 조건의 산물이다.
영양·납 노출: 잊혀진 층위
아프리카 개도국의 스턴팅 비율은 아직도 30-40%에 달한다(WHO 2025). 납 오염—구형 납관, 재활용 배터리 산업, 유연 연료 잔재—이 도시 빈민가와 광산 지역에 집중되어 있다. UNICEF & Pure Earth(2020)에 따르면 아프리카 8억 아동의 상당수가 혈중납농도 기준치 초과 상태다.
이것이 경로의존성과 어떻게 연결되는가? 착취적 제도 하에서 영양 투자가 이루어지지 않는다. 영양 결핍은 인지 역량을 훼손한다. 훼손된 인지 역량은 착취적 제도에 효과적으로 저항할 능력을 약화시킨다. 제도가 인적 자원을 결정하고, 인적 자원이 제도 변화를 결정하는 이중 순환이 경로의존성을 강화한다.
7.3 남아시아: 민주주의의 형식과 민주주의의 실질 사이
인도: 세계 최대 민주주의의 역설
인도는 1947년 독립 이후 한 번도 군사 쿠데타 없이 민주주의를 유지한 나라다. 그러나 이 "가장 성공한 신흥 민주주의"의 내부를 들여다보면 다른 그림이 보인다.
인도 의회 의원의 상당 비율이 범죄 기록을 가지고 있다. 일부 연구에 따르면 30%에서 40% 이상의 의원이 형사 소추를 받거나 유죄 판결을 받은 경력이 있다. 이것은 부패의 증거가 아니라 카스트 기반 정치의 구조다. 하위 카스트 유권자들이 "강한 지도자"—법 위에 있는 것처럼 보이는 사람—를 선호하는 비공식 규범이 작동한다.
카스트 제도는 수천 년의 역사를 가진 비공식 제도다. 헌법으로 카스트 차별을 금지했지만, 카스트 정체성은 결혼, 사회적 관계, 정치적 연대의 핵심 원리로 남아있다. 공식 제도(헌법적 평등)와 비공식 제도(카스트 위계)의 불일치가 인도 민주주의의 구조적 긴장이다.
방글라데시와 파키스탄: 비슷한 역사, 다른 경로
방글라데시와 파키스탄은 1947년까지 같은 식민지 역사를 가졌고, 1971년까지 같은 국가였다. 그러나 2020년대 그들의 궤적은 다르다.
방글라데시는 의류 산업 기반의 경제 성장을 이루었고, 여성 교육 참여와 모성 사망률 감소에서 인상적인 성과를 냈다. BRAC과 그라민 은행 같은 비정부기구들이 공식 국가 제도가 실패한 영역에서 비공식 네트워크를 통해 기능했다. 이것은 국가 실패를 비국가 행위자들이 보완한 사례다.
파키스탄은 군부-민간의 반복적 권력 교체, 부족 지역의 폭력, 테러리즘과의 복잡한 관계, 경제 위기를 반복했다. 같은 역사적 출발점에서 왜 다른 결과가 나왔는가?
가능한 설명 중 하나: 방글라데시의 1971년 해방전쟁은 극도로 폭력적이었지만, 그 결과로 새로운 민족 정체성(벵골 민족주의)이 강화되었다. 이 정체성이 공식 제도 이상의 응집력을 제공했다. 반면 파키스탄은 이슬람 국가 정체성과 파슈툰, 발루치, 신드, 펀잡의 민족 정체성들 사이의 긴장이 해소되지 않았다.
영양과 인지: 남아시아의 숨겨진 부담
남아시아는 아프리카보다 경제적으로 더 발전했지만, 영양 지표는 오히려 더 나쁜 경우가 있다. 인도의 5세 미만 스턴팅 비율은 여전히 35% 수준이며, 이것은 사하라이남 아프리카 평균과 비슷하다. Walker et al.(2021)의 자메이카 30년 종단 연구가 보여주듯, 영아기 영양 개입은 성인기 인지 기능, 소득, 정치 참여 능력에 장기적 영향을 미친다. 남아시아의 높은 스턴팅 비율은 민주주의의 형식적 수준과 실질적 참여 사이의 격차를 부분적으로 설명한다.
7.4 동남아시아: 중진국 함정과 권위주의의 매력
태국·말레이시아·인도네시아: 성장의 이면
동남아시아 주요 국가들은 1970-90년대 급속한 경제 성장을 이루었다. "아시아의 기적"이었다. 그러나 1997년 금융위기 이후, 그리고 더 넓게 보면 2000년대 이후, 이 성장은 정체되거나 불안정해졌다.
더 근본적 문제는 성장이 민주주의와 열린 사회를 자동으로 만들지 않았다는 것이다. 태국은 2006년, 2014년 두 번의 쿠데타를 겪었다. 말레이시아는 1969년 이후 부미푸트라(말레이계 우대) 정책이라는 민족 기반 경제 정책을 유지했다. 인도네시아는 수하르토 32년 독재 이후 민주화를 이루었지만, 지방 선거에서 보수적 이슬람 세력의 영향력이 확대되는 역전 현상이 나타났다.
Inglehart & Welzel(2005)의 데이터는 경제 발전이 탈물질주의 가치관으로 이행하는 경향이 있음을 보여준다. 그러나 이 이행은 자동적이지 않다—충분한 경제 발전, 교육 수준, 세대 교체, 정보 접근성이 조합될 때 나타난다. 동남아시아의 급속 성장은 이 조건들을 부분적으로만 충족했다.
중진국 함정의 제도적 원인
중진국 함정은 왜 많은 나라들이 1인당 GDP 5,000-15,000달러 수준에서 성장이 정체되는가의 문제다. 경제학적으로 저임금 노동 경쟁력이 사라지면서 고부가가치 산업으로 전환이 필요하지만, 그 전환에 실패하는 패턴이다.
그런데 이 전환의 핵심은 제도적이다. 고부가가치 산업—반도체, 바이오, 소프트웨어—은 혁신 생태계를 필요로 한다. 혁신 생태계는 지식재산권 보호, 투명한 규제, 리스크를 감수하는 문화, 실패에 관용적인 사회 규범을 필요로 한다. 이 모두가 비공식제도의 영역이다.
동남아시아 중진국들의 공통점: 저비용 생산 단계에서 성공한 재벌(conglomerate) 모델이 고부가가치 혁신으로의 전환을 오히려 방해한다. 재벌들은 기존의 규제 환경과 시장 구조에서 이익을 얻기 때문에, 혁신을 가능하게 하는 제도 변화에 저항한다. Hellman의 국가 포획 논리가 중진국 함정에도 적용된다.
디지털 권위주의의 확산: 새로운 경로의존성
Howard & Hussain(2011)은 아랍의 봄에서 SNS가 반권위주의 운동을 촉진했음을 보여주었다. 그러나 그로부터 10년 후, 동남아시아에서는 반대 현상이 관찰된다.
필리핀에서 두테르테의 소셜 미디어 전략, 미얀마에서 페이스북이 군부 폭력을 촉진한 사례, 인도네시아와 말레이시아에서 이슬람 극단주의 콘텐츠의 확산—SNS는 억압을 강화하는 도구로도 작동했다. POMEPS(2021)와 Freedom House(2022)가 분석한 "디지털 권위주의" 역전 현상이다.
이것은 기술이 중립적이지 않다는 것을 보여준다. SNS가 촉진하는 변화의 방향은 기존 비공식제도의 성격에 의존한다. 개방적 정치 문화에서 SNS는 참여를 확대하지만, 부족주의·민족주의·종교적 분열이 강한 환경에서 SNS는 그 분열을 증폭시킨다.
7.5 중앙아시아: 소련 이후 30년, 왜 권위주의는 재생산되는가
소련 붕괴의 제도적 유산
1991년 소련 붕괴는 중앙아시아 5개국—카자흐스탄, 키르기스스탄, 타지키스탄, 투르크메니스탄, 우즈베키스탄—의 독립을 가져왔다. 서방은 민주주의와 시장경제로의 전환이 뒤따를 것을 기대했다.
30년 후, 5개국 모두 권위주의 체제를 유지하고 있다. 카자흐스탄과 우즈베키스탄은 석유·가스 수익으로 억압적 안정을 유지한다. 키르기스스탄은 여러 차례 쿠데타를 겪었지만 여전히 권위주의에서 벗어나지 못했다. 타지키스탄은 내전 이후 에모말리 라흐몬의 30년 통치가 계속되고 있다.
왜인가? 소련 시대가 만들어낸 제도적 유산—공산당 일당 독재, 계획경제, KGB 스타일 보안 기관, 지역 엘리트 네트워크—은 소련이 붕괴했어도 살아남았다. 공식 제도(민주주의 헌법, 선거 법제)는 바뀌었지만, 이 비공식 네트워크들이 새로운 공식 제도를 자신들의 이익에 맞게 포획했다.
씨족 정치와 클렙토크라시
중앙아시아에서 특징적인 것은 씨족(clan) 기반 비공식 정치다. 공식 국가는 씨족 연합의 외장이다. 대통령의 씨족이 핵심 국가 직위를 점령하고, 경제적 이익을 독점하며, 다른 씨족의 도전을 군·경찰로 억압한다.
이 구조에서 ODA가 지원한 "굿 거버넌스" 개혁들—공무원 채용의 능력주의, 예산 투명성, 사법 독립—은 씨족 정치와 직접 충돌한다. 능력주의 채용은 집권 씨족의 네트워크 통제를 약화시킨다. 예산 투명성은 클렙토크라시(도벽 정치)를 불가능하게 한다. 그래서 이 개혁들은 형식적으로 도입되지만 실질적으로 작동하지 않는다.
Rodrik(2008)의 "제2차 최선(second-best institutions)" 논의가 여기서 중요해진다. 이상적 제도를 이식하는 것이 아니라, 현존하는 비공식 제도와 공존할 수 있는, 또는 점진적으로 그것을 변화시킬 수 있는 제도 설계가 필요하다는 것이다.
교육과 인적 자본: 소련의 역설적 유산
중앙아시아는 소련 시대 높은 교육 수준을 유지했다. 문해율이 거의 100%에 달했고, 이공계 고등교육이 발달했다. 이것은 에너지 산업 전문 인력을 제공하지만, 정치 참여와 시민 교육은 체계적으로 억압되었다.
소련식 교육은 암기와 권위에 대한 복종을 강조했다. 비판적 사고, 집단 토론, 민주적 의사결정 경험은 제공하지 않았다. 기술적 인력 자본은 높지만, 민주적 참여에 필요한 사회적 자본과 비판적 역량은 낮은 구조다. 이것이 교육 수준이 높아도 민주주의가 작동하지 않는 이유 중 하나다.
7.6 지역별 비교: 경로의존성의 3가지 유형
지역별 사례 분석에서 경로의존성의 서로 다른 유형을 구분할 수 있다.
유형 1: 식민지 제도의 직접 유산 (사하라 이남 아프리카)
식민지 시대에 만들어진 착취적 제도—자원 추출, 분열 통치(divide and rule), 직선 국경선—가 독립 이후에도 지속적 영향을 미치는 유형이다. Acemoglu & Robinson(2012)의 노갈레스 사례가 이것의 가장 분명한 증거다. 착취적 제도는 착취적 엘리트를 영속화하고, 착취적 엘리트는 착취적 제도를 유지한다.
ODA 처방의 실패 이유: 제도를 이식하려 하지만, 제도 변화에 저항하는 비공식 네트워크(민족 연합, 자원 포획 엘리트)를 변화시키지 못한다.
유형 2: 비공식 위계의 형식적 민주주의화 (남아시아)
카스트, 젠더, 종교 공동체 기반의 강력한 비공식 위계가 존재한 상태에서 공식 민주주의가 도입된 경우다. 비공식 위계가 선거 정치를 통해 자기 이익을 추구한다. 민주주의의 형식이 비공식 위계의 재생산을 오히려 정당화하는 역설이 발생한다.
ODA 처방의 실패 이유: 공식 민주주의 절차를 강화하지만, 그 절차를 왜곡하는 비공식 위계는 건드리지 않는다. 오히려 ODA가 지원한 선거 인프라가 위계적 동원의 효율성을 높이는 역효과를 낼 수 있다.
유형 3: 권위주의 제도의 공식 민주화 (중앙아시아·동남아)
권위주의 체제 하에서 구축된 엘리트 네트워크, 보안 기관, 경제 독점 구조가 민주화 이후에도 살아남아 새로운 공식 제도를 포획하는 유형이다. "포획 민주주의(captured democracy)" 또는 헝가리의 오르반이나 튀르키예의 에르도안처럼 선거로 당선된 권위주의의 패턴이다.
ODA 처방의 실패 이유: 민주주의 이행 지원(선거 지원, 의회 역량강화 등)이 포획된 민주주의를 강화하는 역효과를 낸다. 포획 네트워크는 새로운 자원—ODA, 투명성 인프라—을 또 하나의 포획 대상으로 만든다.
7.7 경로를 바꾸는 것은 가능한가: 성공 사례의 분석
경로의존성은 결정론이 아니다. 경로가 바뀐 사례들이 있다. 그 사례들에서 공통점을 찾을 수 있는가?
한국: 경로 단절의 조건들
한국은 식민지 수탈과 전쟁 이후 극도의 빈곤에서 세계 10위권 경제로 성장한 가장 극적인 사례다. 이것이 어떻게 가능했는가?
이 책의 다른 장에서 상세히 다루겠지만, 핵심 요인은 다음이었다: 토지개혁(1950년)이 대지주 엘리트의 경제적 기반을 해체했다. 미국의 전략적 지원이 외부 위협(북한)에 대한 방어라는 공공재 공급 인센티브를 국가에 부여했다. 박정희 시대의 발전 국가는 재벌에 대한 성과 기반 보조금 구조를 만들었다—자원을 내부화하되 성과를 요구하는 구조가 완전한 포획을 막았다.
그러나 한국 모델의 핵심적 조건—지정학적 위치, 강력한 외부 위협, 높은 민족 동질성, 특수한 역사적 타이밍—은 다른 나라에서 복제하기 어렵다.
보츠와나: 아프리카 예외의 비밀
사하라이남 아프리카에서 보츠와나는 독립 이후 일관되게 강력한 거버넌스와 다이아몬드 수입의 공익 활용으로 성장을 이룬 예외다. 왜 보츠와나는 자원의 저주를 피했는가?
연구들은 공통적으로 비공식제도의 특수성을 지목한다. 보츠와나의 지배적 민족인 츠와나 집단의 전통적 의사결정 구조—바이탈 광장에서의 공개 토론—가 다이아몬드 수익의 분배를 둘러싼 공개적 협상 문화로 이어졌다는 것이다. 비공식제도가 자원 포획에 대한 내적 저항을 제공했다.
이것은 중요한 함의를 가진다. 비공식제도가 항상 변화의 장벽인 것은 아니다. 일부 비공식 규범—공개 토론, 수치심 기반 사회 통제, 공동체 책임—은 오히려 굿 거버넌스를 뒷받침할 수 있다. ODA가 할 일은 이런 긍정적 비공식제도를 파악하고 그것과 협력하는 것이다.
7장 결론: 경로의존성과 처방의 재설계
이 장의 지역별 분석이 가리키는 결론은 명확하다.
전통 ODA는 "정답 제도"—서방 자유민주주의와 시장경제—를 이식하려 했다. 그런데 제도는 비공식 규범, 역사적 유산, 사회적 관계의 망 위에서만 작동한다. 이 맥락들을 무시한 제도 이식은 형식적 제도와 실질적 행동 사이의 간격만 키웠다.
지역마다 경로의존성의 유형이 다르다:
- 아프리카: 식민지 유산 + 민족 정치 + 자원 포획
- 남아시아: 비공식 위계의 민주주의 포획
- 동남아시아: 중진국 함정 + 디지털 권위주의 역전
- 중앙아시아: 소련 유산 + 씨족 정치 + 클렙토크라시
이 다양한 유형들은 단일 처방이 아닌 맥락 특수적 접근을 요구한다. 성공한 사례들이 보여주는 공통점: 비공식제도와 싸우지 않고, 긍정적 비공식제도를 파악하고 그것과 협력했다.
이것이 3부(合)가 제안하는 새로운 개발 패러다임의 지역적 적용 원칙이다. 경로를 무시한 처방이 아니라, 경로를 이해하고 그 위에서 점진적 변화를 설계하는 것.
이 장의 핵심 요약
경로의존성은 운명이 아니다—그러나 무시될 수 없다.
지역마다 다른 방식으로 같은 덫에 빠진다: 아프리카의 식민지 유산, 남아시아의 비공식 위계, 동남아시아의 중진국 함정, 중앙아시아의 소련 유산.
단일 처방("굿 거버넌스 + 민주주의 + 시장")은 이 다양한 경로들을 무시했다.
성공 사례들의 공통점: 긍정적 비공식제도와 협력했다.
새로운 ODA는 경로를 이해하고, 비공식제도와 싸우는 대신 그것의 변화를 지원하는 방식으로 설계되어야 한다.
참고문헌 (이 장):
- Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why Nations Fail. Crown Business.
- Acemoglu, D., Johnson, S., & Robinson, J. A. (2001). AER, 91(5), 1369-1401.
- Collier, P. (2007). The Bottom Billion. Oxford UP.
- Hellman, J., Jones, G., & Kaufmann, D. (2000). World Bank Policy Research WP 2444.
- Howard, P. N., & Hussain, M. M. (2011). Journal of Democracy, 22(3), 35-48.
- Inglehart, R., & Welzel, C. (2005). Modernization, Cultural Change and Democracy. Cambridge UP.
- Jonge, S. A. de (2024). Far Right Europe & Latin America. Nations and Nationalism.
- North, D. C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge UP.
- POMEPS. (2021). Digital Activism and Authoritarian Adaptation.
- Rodrik, D. (2008). Second-best institutions. American Economic Review, 98(2), 100-104.
- UNICEF & Pure Earth. (2020). The Toxic Truth: Children's Exposure to Lead.
- Walker, S. P., et al. (2021). Lancet, 398(10307), 1265-1273.
- WHO. (2025). Global nutrition report. WHO Statistics.
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